广东省广州市人大常委会


广州市人大常委会规范性文件主动审查办法

（2012年12月26日广州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十二次主任会议审议通过）



　　第一条 为进一步加强规范性文件审查工作，强化市人大常委会的法律监督职能，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于市人大常委会对规范性文件的主动审查工作。
　　本办法所称主动审查是指在没有国家机关、社会团休、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议的情况下，常委会有关工作机构主动履行法律监督职责，依照本办法规定的程序和方式，对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，确认其是否存在不适当情形的活动。
　　第三条 常委会法制工委负责组织实施本办法。
　　第四条 规范性文件属于下列情形之一的，可以进行主动审查：
　　（一）内容关系改革发展稳定大局的；
　　（二）涉及市民群众的切身利益，社会普遍关注的；
　　（三）涉及限制或者剥夺公民、法人、其他组织的权利或者给公民、法人、其他组织增加义务的；
　　（四）涉及生态环境保护，社会普遍关注的；
　　（五）在制定过程中存在较大争议，市民群众、专家学者或者新闻媒体高度关注的；
　　（六）其他需要进行主动审查的规范性文件。
　　第五条 法制工委应当每年在市政府和区、县级市人大常委会报送备案的规范性文件中，按照本办法第四条规定的标准选择主动审查的项目，征求本会其他工作机构和办事机构的意见后，形成主动审查计划草案，报常委会秘书长和分管领导审定。
　　在计划之外需要增加主动审查项目的，由法制工委和其他相关工作机构协商后报常委会秘书长和分管领导审定。
　　第六条 法制工委应当在审查工作开始前制定主动审查工作方案。
　　第七条 规范性文件主动审查以合法性审查为重点，以书面审查为主要方式。
　　第八条 法制工委应当组织召开专家论证会，参加论证会的专家在常委会立法顾问、立法咨询专家和其他专家中选定；必要时可以采取下列方式征求意见、进行调研论证：
　　（一）召开起草单位、市政府法制办公室、市政府相关部门或者区、县级市人大常委会相关工作机构的座谈会，听取规范性文件制定情况的说明；
　　（二）召开市人大代表、政协委员征求意见座谈会；
　　（三）召开行政相对人或者利益相关人征求意见座谈会；
　　（四）开展专题调研。
　　第九条 法制工委应当在专家论证等前期工作的基础上会同常委会相关工作机构召开审查会议，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条的规定，主要从下列几方面审查规范性文件是否存在不适当的情形：
　　（一）所规定的主体事项是否属于制定机关的权限范围；
　　（二）是否违法设定了行政处罚、行政许可、行政强制；
　　（三）是否违法限制或者剥夺了公民、法人和其他组织的合法权利；
　　（四）是否违法增加了公民、法人和其他组织的义务； （五）有关公民、法人、其他组织权利义务的规定是否显失公平；
　　（六）其他规定是否与法律、行政法规、省及本市地方性法规的规定相抵触或者显失公平。
　　第十条 法制工委组织召开审查会议和其他各种会议、开展调研时，应当邀请常委会相关工作机构的负责人参加，可以根据情况通知市政府法制办公室和市政府相关行政管理部门的负责人到会说明情况、回答询问。
　　第十一条 规范性文件主动审查应当在开始审查之日起60日内完成。
　　第十二条 经审查认为规范性文件不存在不适当情形的，法制工委应当按照《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》的规定将相关文件送常委会办公厅存档。
　　第十三条 经审查认为规范性文件存在不适当情形的，法制工委应当按照《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》的规定做好规范性文件审查的后续工作：
　　（一）报经秘书长同意后，向主任会议提出审查意见的报告。主任会议认为规范性文件存在不适当情形的，依照规定向规范性文件制定机关发出审查意见书，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。
　　（二）规范性文件制定机关收到审查意见书后，未按规定提出反馈意见或者不同意修改、废止该规范性文件的，依照规定启动向市人大常委会提出撤销该规范性文件的议案的程序。
　　第十四条 年度规范性文件审查工作结束后，法制工委应当向常委会主任会议报告包括主动审查在内的规范性文件备案审查工作情况。
　　规范性文件备案审查工作报告应当包括下列内容：
　　（一）备案审查工作的基本情况；
　　（二）规范性文件的合法性、合理性情况；
　　（三）对存在不适当情形的规范性文件的处理情况。
　　第十五条 规范性文件审查工作经费纳入市人大常委会年度工作经费预算。
　　第十六条 本办法自2013年1月1日起施行。


驰名商标特殊法律保护制度

李正华
一
“驰名商标”（FAMOUS TRADE
MARK）又称为周知商标，最早出现在1883年签订的《保护工业产权巴黎公约》（以下简称《巴黎公约》），作为专有名词，已逐渐得到举世的公认。尽管至今对驰名商标仍未形成一个统一的定义，但在实践中已经有了它相对固定的内涵：其产品为广大消费者所熟悉；在较大范围内（全世界或者一个国家）有良好的影响，深受消费者的欢迎等等。我国于1984年加入该公约，成为其第95个成员国。和其他加入《巴黎公约》的成员国一样，依据该公约的规定对驰名商标给予特殊的法律保护，已经成为我国商标法制工作中的一个重要组成部分。

随着我国经济的对外开放，外国的一些商标、特别是世界上颇具影响的十大驰名商标如：可口可乐、索尼、奔驰、柯达、迪斯尼、雀巢、丰田、麦克唐纳、IBM、百事可乐等都随着其商品在中国的销售而为国人所熟知。对驰名商标，我们要依据国际公约给予特殊的法律保护。由于商标、特别是驰名商标在市场竞争中能为权利人带来较大的商业利润，各国的企业对商标的国内和国外注册都相当重视。至1994年底，美国的企业在我国注册的商标就达到两万多件、日本的企业也达到一万多件。相比之下，我国的企业在国外的商标注册只有九千五百多件。①其差距之大，令人汗颜。

为了增强消费者认牌购货的意识、促进企业依法进行商标竞争，也为了从根本上解决我国只有为别国的驰名商标给予特殊法律保护的义务、而我国本身还没有确定自己的驰名商标，一些商标在国外屡次被他人抢先注册等问题，我国于1991年初在国家工商行政管理局大力支持下，由法制日报社、中央电视台、中国消费者报社联合举办了“中国驰名商标（部分商品）消费者评选活动”，并于1991年9月评出了中国的十大驰名商标：茅台（酒）、凤凰（自行车）、青岛（啤酒）、琴岛-利勃海尔（电冰箱）、中华（香烟）、北极星（钟表）、永久（自行车）、霞飞（化妆品）、五粮液（白酒）、沪州（白酒）。②至此，中国只给他人驰名商标法律保护，而自己却没有驰名商标的历史结束了，中国的驰名商标在国外同样要受到特殊的法律保护。之后，由国家工商行政管理局商标局分两批认定了另外9枚和23枚国内的驰名商标：同仁堂（成药）、蝴蝶（缝纫机）、大白兔（奶糖）、张裕（葡萄酒）、常柴（柴油机）、熊猫（收音机和录音机及电视机）、玉立（吸排油烟机）、双星（胶鞋）、英雄（自来水笔）、③灯塔（油漆）、马利（美术颜料）、美加净（化妆品）、金驼（电解穆）、张小泉（剪刀）、长虹（电视机）、康佳（电视机）、小天鹅（洗衣机）、冰山（制冷设备）、美菱（电冰箱）、澳克玛（冰柜）、东风（汽车）、嘉陵（摩托车）、红豆（服装）、森达（皮鞋）、雅戈尔（服装）、红梅（味精）、健力宝（饮料）、椰风（饮料）、燕京（啤酒）、杏花村（酒）、郎（酒）、红塔山（卷烟）。④至今经过国家工商行政管理局商标局认定的中国驰名商标，已经达到42件。这些驰名商标将依法得到扩大范围的保护。

产品的力量来自于企业的力量，一个优秀的企业，它所生产的产品都是可以依赖的。驰名商标是国家工商业的精华和骄傲，是国家难以估价的财富。驰名商标经过长时间的使用，在市场上享有较高的信誉。对消费者来说，驰名商标意味着优良的商品品质和较高的企业信誉；对驰名商标的拥有驰名商标的多寡来衡量一个国家的经济实力，有一定的道理。经过多年来的努力，我国的一些企业在抓质量、树品牌方面下了大力，并取得了一定的实效。据报道，“绿丹兰”（化妆品和服装系列）商标经国有资产管理局授权的深圳无形资产评估事务所评估，认定该商标价值为12亿多元人民币，成为我国第一个经评估最高价值的商标。⑤经北京名牌资产评估事务所对国内百个著名品牌价值的量化研究结果显示，排在我国第一、第二位的红塔山、长虹的品牌价值分别为30亿和87.61亿人民币，可谓价值不菲。但是，与世界上一些驰名商标的价值相比，我国的商标还有很大的差距。经评估，世界上价值最高的驰名商标可口可乐价值为390.5亿美元、万宝路商标价值为387.14亿美元。除了价值量的比较外，企业的生产规模、产品出口能力和超值创利能力等方面，我国的企业也还有很大的差距。例如，仅仅一个可口可乐公司1994年的销售额，就达到109亿美元，相当于我国的六个玉溪卷烟厂、四个“一汽”；日立1994年的销售额为686亿美元，也相当于我们长虹的几十倍。虽然我国的年出口额已经达到了1500亿美元，进入了世界前十位，但是具体到某个企业，形成规模的不多。⑥1995年品牌价值排前几名的可口可乐、万宝路、IBM、摩托罗拉、惠普、微软、柯达、百威、雀巢等企业均进入了中国，与国内企业同台较量。因此国内企业首先要解决的是在竞争中站稳脚跟的问题，而后才是创名牌。从世界企业发展的历史来看，争创驰名商标不仅仅是商标的单一问题，它和企业的整体发展是紧密联系在一起的。
二

随着我国市场经济的发展，商标事业得到发展的同时，我国一些信誉好、声望高、知名度大的商标在国内市场上屡屡被假冒。假冒侵权行为严重地扰乱了社会主义正常、有序的经济秩序，侵害了消费者和商标注册厂家的权益。在国际上，我国的一些商标也不断地被他人抢先注册，我国的驰名商标在国外受不到应有的法律保护，严重地影响了我国产品的正常出口。正是由于驰名商标本身所体现的商业价值，以及驰名商标所具有超常的创利能力，使得驰名商标更加容易招致假冒、不正当竞争等行为的侵害。建立驰名商标特殊法律保护制度已是当务之急。

第一，保护驰名商标是我国应尽的一项国际性义务　自1925年对《巴黎公约》修改并增加了驰名商标的规定后，世界各国对驰名商标保护的重视程度日益增强。关贸总协定乌拉圭回合谈判最终达成并签署的《与贸易有关的知识产权包括假冒商品贸易协议》（以下简称《知识产权协议》）也将驰名商标列入了保护范围。亚太经济合作组织还拟在知识产权领域采取共同行动的设想，也使商标法律保护工作面临着进一步国际化的趋势。这也就必然地导致了以对驰名商标保护的程度作为一个重要的标准，来衡量一个国家或者地区对知识产权保护的水平。作为《巴黎公约》的成员国。就必须承担公约所规定的义务，对驰名商标给予特殊的法律保护。

第二，打击假冒侵权需要建立驰名商标特殊法律保护制度　由于驰名商标在广大消费者中享有较高的声誉，其商品质量深得消费者的信赖，所以消费者在认牌购货时大多喜爱购买驰名商标。不法之徒为了推销自己的伪劣产品，就千方百计地假冒名优产品，驰名商标理所当然地就成为了其首先目标。近几年来，从外国的“可口可乐”、“IBM”、“Panasonic”到国内的“茅台”、“凤凰”等驰名商标，甚至连稍有名气的新商标在我国都有被假冒的经历。国内大规模的生产、销售假冒的商品，伪劣产品之风越演越烈，除了“恶德商人”的商业道德沦丧原因之外，也和没有建立起一个健全的驰名商标特殊法律保护制度有直接的关系。假冒侵权、不正当竞争行为不但侵犯了驰名商标权人的权益，还侵害了消费者的权益，特别是严重地扰乱了社会正常的经济秩序。将假冒驰名商标的侵权行为与一般的商标侵权行为同等处理，不利于对假冒侵权行为的打击。

第三，维护公平竞争，需要建立驰名商标特殊法律保护制度　在计划经济体制下，经济竞争没有得到充分的展开。而进入市场经济后，经济竞争发展到了白热化的程度，一些不法商人在正当竞争中败下阵来时，不是从自身找原因、总结经验教训，而是采取违反商业道德的不正当竞争之手法来获取非法利益。商业交往中讲究的是诚实、信用。《中华人民共和国商标法》（以下简称《商标法》）明确规定了未经商标权人的许可，任何人不得在同类商品上使用与注册商标相同或者相似的商标。这既是法律的规定，也是商业道德的最基本要求。但事实上，将他人的驰名商标直接用于自己的产品上，利用他人的驰名商标之印象和声誉获取非法利润的行为相当普遍。另外，将他人的驰名商标使用于与驰名商标注册的范围完全不同的商品上，从而冲淡该驰名商标作为识别标志作用的“淡化”行为也不断出现。还有的利用广告宣传，进行不适当的比较，或是抬高自己、或是踩低别人，以求引起消费者的关注。无论是明目张胆的假冒，还是隐性的侵权，都表现为一种严重违反商业道德、利用非法的手段进行不正当竞争来谋取非法利润的行为。市场经济是法制经济，我国的社会主义市场经济更要讲究合法、公平竞争，要使市场经济朝着有序、健康的道路发展，就必须建立驰名商标特殊法律保护制度，鼓励正当竞争、打击非法行为，真正体现市场经济“优胜劣汰”的客观规律。

第四，我国的驰名商标在国际上要获得特殊的法律保护，需要建立驰名商标的特殊法律保护制度　个别超级大国利用“两权”（所谓的人和知识产权）问题对别国内政加以粗暴的干涉，已为世界人民所共同反对。但是，不容忽视的另一方面问题是，知识产权的确已经进入到了国际化保护的时期。世界经济的开放性，使得国际经济贸易连为一体，在国际经济技术交往中就要遵循一定的国际惯例、履行国际公约的义务。要使我国的名优产品能在国际市场上占有相应的份额、广大销售，就首先要解决销售地的法律保护、特别是工业产权中的商标法律保护问题。要得到别国对我国企业商标的特殊法律保护，前提就是根据涉外法律中的“对等原则”处理。尽管我国对一些世界范围的别国驰名商标给予了特殊的法律保护，但没有形成一套行之有效的法律制度的话，别人就不会相信我们，甚至会不给我国的驰名商标特殊法律保护的某些国家找到借口。
三

对商标给予法律保护，各国都根据本国的实际情况和依据一定的原则进行。通常只有经过注册的商标，才能取得商标专用权、得到法律的保护；没有注册的商标就不具有专用的权利、不能得到专门的法律保护。而且，对注册商标的法律保护，一般也限于经核准合作的商品（或者服务）范围之内。根据《商标法》第38条的规定，以下行为属于侵犯他人的商标专用权：未经注册商标所有人的许可，在同一种商品或者类似商品上使用与其注册商标相同或者相似的商标的；销售明知是假冒注册商标的商品的；伪造、擅自制造他人注册商标标识或者销售伪造、擅自制造的注册商标标识的；给他人的注册商标专用权造成其他损害的。可见，对商标的法律保护只限于注册商标、核定使用的商品范围。另外，由于工业产权所具有地域性的特点，也造成了商标的法律保护带有浓厚的地域（国别）色彩。

商标专用权包括使用权和禁用权两个方面：使用权限于核准注册的商标和核定使用的商品，其禁用权限于禁止他人在相同或类似的商品上使用相同或类似的商标。这对一般的商标的法律保护已经足够了。但是，对于驰名商标来说，就显得保护范围过小。因为如果他人将驰名商标用于非类似的商品的上，按照传统的理论和做法来衡量的话，就不构成侵权，事实上却会导致公众的误认和误购，从而损害了公众利益和驰名商标的声誉。因此，扩大驰名商标的保护范围，给予其特殊的法律保护是相当必要的。《巴黎公约》第6条之二规定了：“（一）商标注册国或使用国主管机关认为一项商标的在该国已成为驰名商标，已经成为有权享有本公约利益的人所有，而另一商标构成对此驰名商标的复制、仿制或翻译，用于相同或类似商品上，易于造成混乱时，本同盟各国应依职权——如本国法律允许——或应有关当事人的请求，拒绝或取消该另一商标的注册，并禁止使用。商标的主要部分抄袭驰名商标或是导致造成混乱的仿造者，也应当适用本条规定。”根据《巴黎公约》、有关国际惯例以及1996年8月14日国家工商行政管理局发布实施的《驰名商标认定和管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对驰名商标的特殊法律保护具体包括：
（一）禁止他人注册该商标

立法方面，对于一般注册商标突出的是专有使用权，即经注册后的商标，只有注册人和经其许可的人才能在核准的商品范围内使用该商标；未经许可而使用相同或相似的商标就构成侵权。但是，如果将他人一般的注册商标申请在其他商品类别或服务项目上时，即使是与他人的注册商标完全相同的商标也将会得到许可，申请人可以得到不同类别上的商标专用权。由于该商标的知名度低，不会造成消费者的错误认识，所以这两个注册商标各不相干，行使自己的注册商标权行为也互不构成侵权。这样的法律规定，对一般的注册商标保护已经足够。但是，因为驰名商标为广大消费者所熟知、驰名商标影响力大，如果允许将他人的驰名商标在其他类别上注册，就会造成消费者的错误认识，以为驰名商标的企业在其他行业开办了新业务。一些钻法律空子的不法商人，就将他人的驰名商标申请在其他商品类别上使用并最终获得注册，还依法获得“法律保护”、牟取利润。

针对这种利用驰名商标的影响，“淡化”驰名商标之行为，《巴黎公约》第6条、《暂行规定》均明确加以了禁止规定。凡是与驰名商标相同或者相似商标的注册申请，而且不论该申请的商标是否属于与驰名商标使用在同类商品或服务项目上，有关国家的商标管理机关均应拒绝给予注册。如果已经得到注册的，驰名商标注册人得以在他人商标注册后5年内向商标评审委员会请求予以撤销，而对于恶意注册的则不受5年的时间限制。
（二）禁止他人使用驰名商标

对于一般的商标，他人只要使用在非注册商标核定的使用范围内，就算商标相同或者相似，也不构成侵权；但是由于驰名商标具有的影响力和公众对其特有的关注，他人虽未将驰名商标注册于其他类别的商品或服务项目上取得专用权，但是使用在其他类别的商品上或者其他的服务类时，使用者这种有意识地暗示驰名商标与自己的商品或服务存在某种必然的联系，欺骗消费者、导致消费者的错误认识，从而增加销售额。这不仅侵害了消费者的权益，也直接地侵害了驰名商标注册人的权益。因此，当驰名商标注册人知道或者应当知道之日起两年内，可以请求工商行政管理机关予以制止。
（三）禁止他人将驰名商标作为企业的名称的一部分使用

根据企业名称登记的有关规定，只要在特定的地域范围内、在同行业内申请的名称与已经存在的企业名称不相同，一般都会获得登记认可。由于企业名称登记与商标注册属于两个不同的审查登记素列，而且所规定的条件也不尽相同。事实上就存在着一些企业有意或无意地将他人的驰名商标中的一部分，作为自己企业的名称使用。根据《规定》的，自驰名商标认定之日起，他人将与该驰名商标相同或相似的文字作为企业名称一部分使用，且可能引起公众误认的，工商局不予核准登记；已经登记的，驰名商标注册人可以自知道或者应当知道之日起两年内，请求工商行政管理机关予以撤销。
（四）优先查处驰名商标侵权案件

现在，不少驰名商标案件的审理时间过长，有的起诉后到一审判决就拖了一年多，直到二审结果要等到两三年，法院片面强调调解结案。驰名商标注册人因觉“成本”过高，有的不通过诉讼程序，而转向其他的方式来解决问题。这就不利于对侵犯驰名商标行为的打击，也不利于社会经济竞争秩序的整顿。因此，在众多商标侵权案件中，工商行政管理部门会主动、优先查处驰名商标侵权案件，司法机关对侵犯驰名商标的案件也理当在法定的审结期限内优先审理，并确保最终的执行。
四
要完善驰名商标特殊法律保护制度，需要全人类长时期的共同努力。

首先，增强公民的商标法律意识　经过第一、第二个五年全社会普法教育，人们普遍从过去“不学法”、“不知法”的状况中走了出来，广大的消费者对商标法和消费者权益保护法均有了不同程度的了解，已经慢慢形成了“认牌购货”，进而增强了“依牌索赔”的意识。随着消费者对商品品牌确认能力的增强，企业经营者也在转变经营策略，越来越多的企业开始以品牌为中心进行生产和经营管理了，外商在本土以外投资设厂首先要考虑的就是产品使用的商标问题。对于已经正常运作的企业，则将商标策略放在与销售并重的地位一起来考虑。例如，“National”虽然在日本国已经是妇孺皆知的牌子了，但是该商标在美国却已经被他人注册在先。松下公司只要好另起炉灶，在日本国内继续使用“National”商标，而在本土以外的地方使用了“Panasonic”的新商标，同时也尽量使用“National”。“National”经过长期的使用，已经给人垂垂老去之感觉，但却保留有“传统字号”概念，而“Panasonic”则给人一种“充满朝气”、“革新性”、“年轻活力”等全新的印象。随着产品多样化的发展，松下还推出了“爱妻”（洗衣机）、“飞鸟”（音响）、“树冰”（家用冷气机）等全新的商标。除了商标外，对商品的名称，松下同样重视，如电视中使用的“画王”即是一个成功的例子。企业管理人员增强商标法律意识，在积极运用品牌策略的同时，密切关注市场情况，对假冒侵犯驰名商标的行为及时拿起法律武器保护自己。只要教育消费者，自觉抵制、举报假冒驰名商标的行为；广大的生产厂家依法生产经营；驰名商标权人不断提高产品质量、保持驰名商标声誉，主动、积极保护驰名商标权，驰名商标才能得到真正的法律保护。

其次，完善立法　根据《巴黎公约》第6条之二中“如本国法律允许”等规定，公约的实施，还有赖于国内法的完善。我国的《商标法》制订于八十年代初期，由于历史的原因，制订时没有考虑到给驰名商标法律保护，九十年代初期对商标法的修改也没有解决这一问题。当前对于驰名商标法律保护方面，《商标法》没有规定。《商标法实施细则》中只有“保护公众熟知商标不被他人抢注”的含糊规定，而且这一规定对1988年以前的抢注行为不予追究。《中华人民共和国反不正当竞争法》只规定了“假冒他人的注册商标；擅自使知名商品的名称、包装、装潢，或者使用与知名商品近似的名称、包装、装潢，造成和他人的知名商品相混淆，使购买者误认为该知名商品”的行为属于不正当竞争行为。将他人的驰名商标使用在不同的商品类别上，或者在同类商品上使用了他人没有在我国注册的驰名商标，等等行为，在现行的法律中的确找不到直接、明确规定，这到底应该如何定性、处罚？这不仅是法学理论界提出的问题，也是工商管理和司法审判实践中碰到的难题。另外，商标法的一些原则性规定，如注册在先原则、注册商标保护的是核准使用的范围、企业不得在其经营范围外申请商标注册等，对驰名商标都应当有例外的规定。客观需要我们对相关的法律、法规作出适当的修改，以为保护驰名商标提供国内的法律根据。

《暂行规定》使驰名商标的认定工作有了依据，但是驰名商标的权利属于民事权利的范畴，任何一种民事权利产生纠纷时，当事人都应当有通过司法途径来要求得到法律的保护。《暂行规定》限定驰名商标由商标局作为唯一的认定机构，排除了法院的确认权，削弱了法院作为民事权利裁判者的地位。这与《知识产权协议》中第41条、第62条所明确规定的“任何程序作出的终局行政决定，均应接受司法或准司法当局的审查”相矛盾。我国如果加入了世界贸易组织并开始实施该协议的话，就必须对现行的驰名商标确权制度加以修改，以适应驰名商标国际保护的需要。