构建创新型检察机关的思考

赖兴平


【内容摘要】创新型检察机关是通过主观判断、思考、论证，得出不同于已有事物的新发现、新理论、新观念、新方法的一个过程。创新已经成为当前检察工作顺应时代潮流的重要体现，是检察机关更好地服务人民群众、服务经济建设的重要手段。笔者试以打造创新型检察机关为视角，结合五华县检察院的创新做法以及在此过程中遇到的问题对如何打造创新型检察机关进行探讨分析。

【关键词】 创新型；检察机关；思考


　　正所谓“苟日新，日日新，又日新”，创新已经成为当前检察工作顺应时代潮流的重要体现，是检察机关 更好地服务人民群众、服务经济建设的重要手段。近年来，作为处于经济欠发达地区的五华县检察院，在办案数量、办案规模远远比不上“珠三角”地区的检察院的情况下，以打造创新型检察机关为目标，从创新机制入手，在创新中抓特色、求突破，走出了一条山区检察工作全面持续协调发展的路子。本文笔者试以打造创新型检察机关为视角，结合该院的创新做法以及在此过程中遇到的问题对如何打造创新型检察机关进行探讨分析。

一、创新型检察机关的概念和特征

　　创新型检察机关作为创新型组织的一种，是指以检察工作的科学协调发展为最终目标，利用有促进作用的新发现、新理念、新思路、新方法、新举措构建具有包括技术创新、组织创新、管理创新、制度创新等系统化机制和制度，从而满足党和人民对检察工作的司法需求。其具备如下几个特征：
　　一是以敢于解放思想为核心。解放思想是创造性实践的先导。在利益结构日趋多样化，犯罪日趋智能化，改革与发展所面临的环境变量日趋复杂化的形势下，创新型检察机关首先就是要敢于解放思想，勇于破除阻碍发展的陈规陋习和陈旧观念，才能不断解决检察工作和检察队伍存在的突出问题、破除影响检察工作健康发展的障碍，最终推动检察工作科学发展，为改革开放和社会主义现代化建设提供和谐、稳定的安全保障。
　　二是以打造创特色检察品牌为支撑。创新型检察机关是通过主观判断、思考、论证，得出不同于已有事物的新发现、新理论、新观念、新方法的一个过程。这就要求检察机关树立“人无我有，人有我优”的意识，在检察工作中的难点、盲点，热门和冷门中总结经验，去填补缺陷，在影响和制约发展的关节上做足文章，寻求工作的突破与提高，做出自己的“品牌产品”，推动业务亮点的树立，从而带动各项工作不断迈上新的台阶。
　　三是以创新信息得到推广为标志。衡量创新型检察机关的一个重要特征就是其所创新信息的流出，创新的成果在多大范围和程度得到肯定和推广。因此，随着社会经济发展和法制建设形势的变化，检察机关只有把创新的出发点放到执法为民上，把落脚点放到办实事、求实效上，把重点放到解决实际问题，获取实际成效上，才称得上真正意义上的创新型检察机关。
　　四是以配套的体制和检验机制为基础。创新过程是一个螺旋式上升的过程，问题、矛盾、束缚和障碍不可能在一个创新过程中就能全部得以解决，这就需要一个系统化创新的体制和机制来推动一个创新成果的成熟。因此，创新型检察机关是一个包括由创新考评、创新激励、创新风险承受等相关机制以及对检察工作创新的成果进行总结提炼、宣传报道和理论支持等等构成的一个创新体系，在这种体系下，通过对社会环境、运行环境、实际效果等从整体上把握，解读影响检察创新系统整体效能的环境变量和组织变量，以此来检验创新成果能否得到广泛认同。

二、构建创新型检察机关存在的问题

　　（一）创新意识不强。主要表现为有的干警片面地认为创新工作是某些部门和某些人员的事，事不关己，高高挂起；有的固步自封存在保守意识，认为创新需要标新立异，因而怕遭非议；有的缩手缩脚存在畏难情绪，认为创新可能失败，因而患得患失，怕影响个人荣辱升迁。
　　（二）创新举措不多。表现为面对新情况、新问题、新挑战，缺少工作方法和举措，站得不高，看得不远。在遇到矛盾和问题时，往往习惯于用老眼光看待新事物，用老办法处理新问题，不是思考“应该怎么办”，而是看“过去怎么办”。
　　（三）资金渠道不畅。创新经费投入的机制与体制不健全，没有形成多渠道的经费来源，创新工作缺乏资金支持，大大影响了创新工作的开展。特别一些基层检察院经济困难，创新经费没有明确的资金渠道，单位财务投资支出预算没有开支项目，有创新的想法和思路由于缺少资金也无法去开展工作。
　　（四）工作氛围不浓。创新工作不够浓厚的主要原因一是专业人才十分缺乏，缺少高、精、尖办案人才和学科带头人，一些重大战略性问题没有思路，没有能力开展，加上整个检察系统没有建立起有效的激励机制，虽然一些地方制定了激励创新实施办法，但由于资金紧张，奖励政策不能落实或没有按标准兑现，干警的积极性没有调动起来。

三 、如何构建创新型检察机关

　　创新型检察院的构建目的就是在宪法和法律法规的范围内，全面推进检察工作体制机制、队伍建设和信息化建设的改革与创新，对不适应工作发展需要，不适应社会发展进程的工作机制进行创新，使检察工作获得不断发展。结合五华县检察院近年来一些做法及取得的成效，笔者认为，应从如下五方面构建创新型检察机关：

　　 (一)立足眼前，突出重点打造品牌。立足眼前包含了对自身的准确定位以及确立今后的创新目标和战略。检察机关首先要对自身的准确定位，要“吃透上情、摸透社情、立足院情”，扎实做好深入调研工作，为创新发展提供坚实的实践基础。其次要确立创新的发展目标和战略，为检察工作创新提供新的适应时代发展的方向和指引。实践证明，抓住主要矛盾，突出工作重点是确立创新的发展目标和战略的有效方法，只有明确重点，明确主攻方向，集中精力突破重点，不断创新工作思路、工作领域和工作方法，才能树立起检察品牌，牢牢掌握工作的主动权。如结合五华县是农业大县，农村人口多，由邻里纠纷引起的故意伤害等轻微刑事案件比较突出。五华县检察院先行一步，早在推行贯彻宽严相济刑事政策前己大胆实践，在处理轻微刑事案件中实行和解制度。该院在这一方面探索取得的成效也引起了有关部门的重视，省院专门邀请该院干警参加宽严相济刑事政策研究论证会，并全文转发了该院的工作做法和调研文章。
　　(二)立足职能，找准创新渠道。找准创新渠道是全部创新的依托和保证。创新渠道可以分为原始创新、集成创新和消化吸收再创新三种。原始创新是指通过在检察业务活动中找准理论研究无人涉足的空白地带，广泛搜集服务立意的可用素材或者他人欲立而未立的思想，创新出在检察系统中独一无二的工作思路、工作方法。如五华县检察院创新出台的渎职侵权行为警示制度、对行贿人谈话教育警示制度、共同预防违法行政工作制度等，在检察系统均属首创，得到了上级院的肯定和推广。集成创新是指从工作的细微处抓起，通过集体智慧的合成、凝聚，融合人才、管理、监督等多种资源对检察业务进行的创新，如五华县检察院创新出台的《五华县人民检察院考核规定》、建言献策奖励制度、纪检监察联络员制度等就是该院在坚持管理创新，整合以前的制度以及结合该院队伍现状的基础上对管理机制的大胆创新。消化吸收再创新是指在借鉴成功典型和他人经验的基础上多侧面、多角度地去搜集信息，丰富自己的思路，通过理论与已有实践的结合，进行升华和创新。如五华县检察院推出的民事督促起诉制度，就是在借鉴浙江省检察院出台的《关于浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》的基础上，结合该县实际在广东省率先出台的，至今成功收回国有资产30余万元，收到了良好效果。
　　（三）立足大局，推动创新实效化。不谋全局者，不足以谋一域。社会稳定、经济发展、改善民生、公平正义是大局，检察工作的出发点和检察标准都要在此充分体现，检察创新既要坚持从本部门、本科室的实际出发，创造性的开展工作，更要注意了解大局，服从大局、服务大局，把各项工作放到大局中来认识，看是否符合大局利益，是否有利于大局，不违背大局。只有这样，检察事业才会更有生命力，法律监督空间才会更加开阔，执法办案结果才会更为社会认可，人民检察院的公信力才更能得以提升。如五华县检察院紧紧围绕落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设小康社会等重大战略部署，积极探索通过非诉讼手段服务大局的形式和方法，在深入调研的基础上出台《服务新农村建设的工作意见》、《参与平安建设的八项措施》、《“七个着力”服务崇商重企》等的制度，引起县委、县政府的高度重视，发挥检察机关了的特点和优势，促进了经济社会又好又快发展。
　　（四）立足人才，搭建创新平台。创新最基本的主体是人，人力资源是决定检察机关创新水平的战略性、基础性、决定性要素。人人都有创新的潜质，关键在于如何合理地激发出这种潜力，要建立包括创新绩效考评制度、创新绩效兑现制度在内的一系列制度，充分检察人才干事创业的积极性和创造性，引导每一个干警为检察机关的共同目标不断地扩展自我能力、不断突破自我极限、不断实现自我发展，使检察机关的每一名成员真正地体会到创新是为了他们、创新是依靠他们、创新的成果也是他们和组织、社会所共享的，由此使检察机关创新的动力得到充分地凝聚。同时，把实践作为衡量人才的根本标准，建立如检察人员分类管理、竞争上岗、双向选择等制度，使想干事的人有机会，能干事的人有舞台，干成事的人有地位，真正使人才有实现自身价值的满足感，有贡献社会的成就感，有得到社会承认和尊重的荣誉感。
　　（五）立足引导，建立监督模式。由于检察创新的开展基本上是先从基层慢慢摸索，再得到上级检察院的肯定并予以推广，最后形成规范性操作规程或制度。因此要提高检察机关的自主创新能力，就必须下狠心，大力增加基层检察院创新经费的投入量，使得基层检察院有能力进行创新的人才能够有较好的条件和支持平台。笔者建议在省、市一级检察院成立检察创新领导小组，负责组织协调，技术指导，尺度把握和检查监督等具体事项，特别是建立检察创新经费保障机制，确保对检察创新经费的投入。对于涉及检察队伍管理、机关建设方面的创新，如人事制度改革等要与地方组织和人事部门沟通，上级检察院要积极帮助基层检察院沟通和协调，争取的支持和配合，基层检察院也要广泛听取人大代表、相关执法部门和人民群众的意见、建议，充分考虑创新的法制效果、政治效果和社会效果，确保检察创新工作的发展方向，并取得实效。



参考文献：

1.《引入“品牌”概念 推动检察创新》 杨晓春 中国法律资源网
2.《浅谈现代检察管理思维与模式的创新》 周豫军 黄石市人民检察院
3.《检察理论创新问题探讨》 张惠云 宋君华 《检察实践》 2004年03期



五华县人民检察院 赖兴平


浅议审判机关独立行使审判权

范闽杰 邵静波 周文星


党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次重要会议，是继往开来，与时俱进的大会，是动员全党全国人民开创有中国特色社会主义事业新局面的大会。在这次大会上，胡锦涛总书记在发展社会主义民主政治部分讲到：建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。我们注意到，党的十五大提出了依法治国的目标，并提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。在党的十七大上，胡锦涛总书记再次提到保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，可谓意义深远。我国现行宪法规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法作为我们国家的根本大法，其明确规定人民法院独立行使国家审判权，是从制度上确立了国家审判权由人民法院独立行使。从党的十五大到党的十七大，党和国家领导人反复提出要保证审判机关依法独立公正地行使审判权，一方面说明了党对保证审判机关独立行使审判权的重视；另一方面也折射出一个问题，那就是在过去的时间内，人民法院在独立行使审判权方面还有很多不尽人意的地方，人民法院的独立审判权没有得到根本保证。解读十七大报告，贯彻十七大精神，就保证审判机关依法独立公正地行使审判权方面，笔者认为应重点考虑以下几个方面：
一、审判机关依法独立公正行使审判权必须理顺与党的领导关系
坚持党的领导和审判机关依法独立公正地行使审判权都是我国宪法规定的原则，前者是四项基本原则的核心内容，是党和国家的根本制度，后者是我国司法制度的重要特征之一，是依法治国的必然要求。二者的共同目的，都是保障国家法律的正确实施。在处理二者的关系上，存在着两种错误倾向：一种是个别党政领导“法治”观念甚为淡薄，还存在干预审判的现象。主要表现是在具体案件事实的认定和具体适用法律上对审判机关施加压力，以致于在现实生活中至今仍然存在“权大于法”、“官大于法”、“领导人的话就是法”的畸形法律观念，在这样一种法律观念的影响下，各种权力可以毫不掩饰地干预审判权，从而产生了“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头”的法律虚无主义怪现象。这些都是违反审判机关独立行使审判权的表现。另一种是一些法官不能正确对待党委的领导和社会监督，把党委的领导和社会监督当作干预审判。这也是对审判机关独立行使审判权错误理解。
处理好二者的关系，在党的领导方面，要改进党的执政方式，解决好怎样领导的问题。共产党是我国的执政党，审判权的独立行使不能离开党的领导。党的领导应主要体现为政治上、组织上和思想上的领导，包括党领导人民制定政策和法律，并通过政策和法律来指导司法活动，选择政治素质和业务素质好的人担任法官，教育法官秉公执法，健全和完善保障独立审判的各项制度，为审判机关依法独立公正地行使审判权创造必要的条件、创造更好的条件。党的领导不是党委审批案件，也不是由党委确定对个案的具体处理，更不能借“党的领导”的名义去干扰法官独立行使审判权。做到总揽不包揽，协调不代替，支持审判机关依法独立公正地行使审判权。另一方面，对审判机关依法独立公正地行使审判权要有正确的认识。审判机关独立行使审判权，不是不要党的领导，也不是不接受监督。要把坚持党的领导与审判机关依法独立公正地行使审判权统一起来，坚决维护党总揽全局、协调各方的领导地位，坚决保证审判机关依法独立公正地行使审判权。
二、审判机关依法独立公正地行使审判权必须以公平正义为价值取向
公平正义，是自古以来人类社会共同的追求，也是社会主义法治的价值追求，是构建社会主义和谐社会的重要任务。只有树立公平正义的理念，才能使宪法规定的建设社会主义法治国家的任务落到实处，才能真正维护人民的利益，促进社会和谐发展。审判机关是法律的执行者，也是公平正义的维护者。它是各类社会关系、矛盾、纠纷冲突的调节器，既是社会公平正义的重要组成部分，也是实现、维护和保障社会公平正义的最后一道防线。法官的一纸判决，把善恶丑美、是非曲直的划分变成现实，直接把公平正义的的价值取向成就为具体。如果审判机关的裁判不能体现公平正义，就会使人们对公平正义的追求丧失信心，也会对审判机关独立行使审判权产生合理的怀疑。因此，公平正义是审判机关的最高价值目标追求，也是保证审判机关依法独立公正地行使审判权的首要任务。
“打铁还须自身硬”，要保证审判机关依法独立公正地行使审判权，审判机关首先要自觉用公平正义的理念指导审判活动，做好维护社会公平正义的工作。一是要坚持秉公执法。秉公执法是公平正义理念对审判工作提出的最基本的要求。如果执法不公，执法的天平就会发生倾斜，不可能实现和维护社会的公平正义。做到秉公执法，一要出于公心，维护公益。法官在执法活动中必须以人民利益、国家利益、社会利益为至高利益，以维护公平正义为己任，保证法律的正确实施和维护法律尊严。二要摒除邪恶，弘扬正气。要有蓬勃向上的朝气、刚直不阿的锐气和惩恶扬善的正气，依法惩治破坏社会秩序、侵犯公民权利的违法犯罪行为，伸张正义。三要克服己欲，排除私利。不为人情所困，不为金钱所惑，不为美色所虏，不为权势所屈，杜绝关系案、人情案、金钱案。四要态度公允，不偏不倚。法官不仅要具备区分善恶、维护正义的能力，还要以公允的态度、公正的立场处理相关事务，给人以看得见的正义。二是要坚持以事实为根据，以法律为准绳。贯彻这一重要原则，需要从两个方面着眼：一要严把证据关。牢固树立证据意识，客观全面地收集、审查证据。既不能搞有罪推定，也不能简单搬用“疑罪从无”。二要严把法律关。法律是审判机关行使职权的依据，也是作出判断的准则。法官要努力提高法律水平，严格把好法律适用关，才能真正实现公平正义。三是要坚持实体公正与程序公正并重。司法公正包括实体公正和程序公正，两者是辩证统一的。坚持实体公正与程序公正相结合，既重视实体公正，又保证程序公正，是审判工作中应当着重把握的。“重实体轻程序”、“程序虚无主义”的观念和做法是错误的，它不仅达不到实体公正，而且还损害了法律的权威和审判机关的形象，甚至导致冤假错案的发生。必须切实提高程序意识，严格遵循法定程序，有效保障司法公正。四是要坚持公正与效率并重。公正与效率都是法治社会所追求的重要价值，二者是相互依赖、相互制约的统一体。效率是实现法律公正的重要条件，公正是评价法律效率的基本尺度。审判机关在具体司法中应努力追求公平与效率的最佳结合，而不应把二者割裂开来，对立起来。五是要坚持以公开促公正。审判机关应当认真落实和严格执行司法公开的规定，继续坚持以公开促公正，不断深化法院工作公开的形式、载体、内容，要通过便捷的、最容易为社会公众所知晓的方式和途径，将公开的内容公之于众，认真落实权利义务告知制度，接受人民群众和诉讼参与人的监督。
三、保证审判机关依法独立公正地行使审判权，必须搞好法官队伍职业化建设
审判机关依法独立公正地行使审判权，一定意义上是法官依法独立公正地行使审判权。因此，法官队伍职业化建设是审判机关依法独立公正地行使审判权的根本所在。过去我们也经常谈要保证法院依法独立公正地行使审判权，但是实践中做的并不好，受到了来此各方面的掣肘。究其一个根本原因就是法官的整体素质还不尽人意。我们很难想象一个只有初中或高中文化素质的法官是如何处理当事人为本科或以上学历的案件。十七大报告中提出要保证审判机关依法独立公正地行使审判权，就审判机关而言，当务之急就是切实搞好法官队伍职业化建设，造就一支高素质的法官队伍，以适应日趋复杂的审判工作。具体要从以下四个方面做好工作。
（一）以强化组织领导为核心，全面加强法院领导班子建设。推进法官队伍职业化建设，班子是重点，“班长”是关键，因此，我们一定要聚精会神狠抓领导班子建设，按照党的十七大要求，围绕提升司法能力，努力把法院领导班子建设成为政治坚定、业务精通、清正廉洁、严肃执法、作风优良，具有较强凝聚力、创造力和战斗力的领导集体。一是要严格按照《法官法》的规定选配法院领导干部。选拨法院领导干部，既要符合一般领导干部的条件，又要符合《法官法》规定的任职条件，对不符合以上条件的人员，一律不得进入法院领导班子。基层法院院长一般应从现职优秀法官中产生。二是上级法院要加强对下级法院领导班子的考察和协管力度，认真协助地方党委，严格按照《法官法》的规定选配好下级法院领导班子成员，尤其是要选好配强“一把手”，确保国家审判权牢牢掌握在忠于党和人民、忠于宪法和法律的优秀法官手中。三是要大力选拨优秀年轻干部进入领导班子，不断优化领导班子结构，增强领导班子活力。要真正把那些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀年轻干部选拨到法院领导班子中来，给他们压担子，让他们当重任，使他们在实践锻炼中不断提高水平，增长才干。四是要加强后备干部队伍建设，努力保持后备干部的数量、质量和活力。在加强法院领导班子自身建设的同时，还要进一步增强党的领导观念，认真贯彻落实党中央对队伍建设的部署和决策，及时向党委、人大汇报法官队伍职业化建设中的重大事项和问题，争取政府及有关部门的大力支持，在党委的统一领导下，积极推进法官队伍的职业化进程。
（二）以提高素质为目标，大力开展法官职业培训工作。提高法官职业素质，教育培训是关键。法官素质可以分为两个组成部分：一是法官作为普通公民的素质，这主要由基础教育、社会和家庭环境与社会实践共同决定，优秀的公民素质应当是成为法官的前提条件。二是作为法官的职业素质，即内化于自身反映于职业实践的职业道德、职业能力等素质。法官职业培训的主要任务就是提高法官的职业素质。由于历史原因，基层法院的审判人员普遍的学历层次不高，专业知识水平有限，在推进法官队伍职业化的进程中，我们必须着眼目标，立足实际，大力开展法官职业培训工作。第一、对未达到《法官法》规定的学历条件的法官，统一进行学历教育、基础法学培训，努力完成法律本科学历教育工作。第二、对具有本科以上法律学历，且具有一定审判实践经验的法官进行专项培训，增强其运用理论分析、解决实际问题的能力，以应对新时期出现的新类型、重大疑难、复杂案件的审理，培养高层次专家型审判人才。第三、对初任法官进行上岗培训，对晋升职务的法官进行晋级培训，增强其司法理论和实务操作能力，以便其适应和胜任审判工作。第四、将定期培训与专项培训有机结合起来，以达到最高法院提出的“每位法官三年内最少参加一个月培训”的目标。
（三）以求实创新为动力，逐步建立审判权运行新机制。《淮南子》中述道：苟利于民，不必法古；苟周于事，不必循旧。审判机关在推进法官职业化的进程中，既要注重法官素质的提高，又要发扬求实创新的精神，逐步建立相对科学的审判权运行新机制，从而为推进法官职业化进程奠定坚实的基础。一是要建立法官动态管理新机制。要根据审判机关内部各单位的案件受理数量及相关标准确定审判岗位数量，并通过严格的考试与考核，选任审判长和合议庭成员，由那些相对政治素质高、业务素质好、职业自律意识强的优秀法官行使审判权。同时，确定一定比例的审判岗位的候补人选，实行科学评价、定期、动态管理，形成必要的岗位竞争压力，并通过法官考评机制把那些考评不合格的人员淘汰下去，及时地把具有候补资格的优秀法官补充进来。二是要建立制约审判权运行的内部监督机制。法院现有的监察机构和审判监督机构在监督制约审判权行使方面带有相当大的被动性和偶然性，监察机构游离于审判程序之外，只对人不对案件；审判监督机构身处审判程序之中，只对案件不对人。这样，就使审判权的监督制约出现结构性失位，因此，有必要建立一种权威性的（直接对院长负责，代行院长在审判监督程序中发现问题的权力）、主动性的（通过院长监督程序的主动进行而不仅仅是通过当事人申诉来发现问题）、监督法官和监督案件一体化的监督机构，从而实现对审判权运行的各个环节进行全面监督，并建立起完善的责任追究程序，以审判责任制约审判权，保证审判责任的落实。三是要健全审判流程管理新机制。通过法院内部、上下级法院之间的微机联网，运用案件流程管理软件对案件从立案到归档的各个环节进行分解管理，保证案件流程的各个环节能够得到及时、有效的控制。四是要建立严格的法官考评机制。通过旁听庭审、阅卷、了解当事人等方式对法官的审判作风和审判业绩进行考评，并把考评结果与法官的职务晋升、等级评定结合起来，使之能够与法官的阶段性职业能力素质水准更为吻合，并为法官动态管理提供依据。
党的十七大为审判机关今后的发展指明了方向，但制约审判机关依法独立公正地行使审判权的因素仍然很多。如法官出于对其职位的稳定、职级的晋升等利害关系的考虑，造成法官的心理障碍，妨害了法官独立行使审判权。另外，畸形的法律意识、地方法院的经费无保障、法官政治经济待遇过低、法院内部管理制度不合理等，也都不利于法官独立行使审判权。以上这些，需要我们在今后的工作中加以探索和加以解决，通过我们自身积极的努力，真正使审判机关依法独立公正地行使审判权落到实处。