印发关于修改《汕头市城乡居民基本医疗保险办法》的决定的通知

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印发关于修改《汕头市城乡居民基本医疗保险办法》的决定的通知

广东省汕头市人民政府


印发关于修改《汕头市城乡居民基本医疗保险办法》的决定的通知



各区县人民政府,市政府各部门、各直属机构:
  现将《关于修改〈汕头市城乡居民基本医疗保险办法〉的决定》印发给你们,请认真贯彻执行。
 

汕头市人民政府               
二○一二年三月十四日





关于修改《汕头市城乡居民基本医疗保险办法》的决定



  汕头市人民政府决定对《汕头市城乡居民基本医疗保险办法》(汕府〔2011〕70号)作如下修改:
  删除第二十七条第二款。
  本决定自公布之日起施行。《汕头市城乡居民基本医疗保险办法》根据本决定作相应的修改,重新发布,有效期至2017年3月31日止。





汕头市城乡居民基本医疗保险办法



  (2011年6月22日汕府〔2011〕70号颁布 根据2012年3月14日汕府〔2012〕43号《关于修改〈汕头市城乡居民基本医疗保险办法〉的决定》修改)

  第一条 为保障城乡居民基本医疗需求,实现城乡居民基本医疗保险(以下简称居民医疗保险)一体化,根据国家和省的有关规定,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本市行政区域内的居民医疗保险工作,适用本办法。
  第三条 本市行政区域内的下列人员,可以按照本办法参加居民医疗保险:
  (一)具有本市户籍,且不属于职工基本医疗保险保障范围的城乡居民;
  (二)在本市行政区域内各类高等学校、科研机构、中等职业技术学校、技工学校就读的全日制非本市户籍在校学生。
  按照本办法参加居民医疗保险的人员统称参保人。
  第四条 居民医疗保险制度遵循个人缴费与政府补助相结合、权利和义务相对等、保障水平与社会发展水平相适应、基本医疗保险和补充医疗保险相结合的原则。
  第五条 市人民政府统一领导、协调居民医疗保险工作。
  市人力资源和社会保障部门主管全市居民医疗保险工作,组织实施本办法。
  各区(县)人民政府、镇人民政府、街道办事处负责辖区内居民医疗保险工作。各村(居)委会协助做好辖区内居民医疗保险工作。
  社会保险经办机构负责承办居民医疗保险基金(以下简称医疗保险基金)的筹集、待遇的给付及经办工作协调等居民医疗保险业务。
  发展改革、财政、卫生、物价、食品药品监督、农业、公安、审计、民政、教育、残联等部门,按照各自职责做好居民医疗保险工作。
  第六条 居民医疗保险按自然年度结算,每年的1月1日至12月31日为一个结算年度。
  第七条 参保人应当缴纳的居民医疗保险费(以下简称保险费)标准分为两档:
  一档:每人每年30元;
  二档:每人每年120元。
  参保人可自由选择一个档次进行缴费。同一参保家庭中的参保人,除低保对象、重度残疾人、农村五保供养对象、低收入家庭未成年人和60周岁以上(含60周岁)老年人外,只能选择一个档次进行缴费。缴费标准一经选定,一个年度之内保持不变。
  第八条 参保人属低保对象、重度残疾人、农村五保供养对象、低收入家庭未成年人和60周岁以上(含60周岁)老年人的,其个人应缴纳的保险费由政府和城乡基本医疗救助金按二档的标准全额资助。
  第九条 市、区(县)政府在参保人缴纳保险费和国家、省给予定额补助的基础上,按不低于省、市规定的标准给予参保人定额补助。其中,市与金平区、龙湖区、濠江区政府按6:4分担,市与澄海区、潮阳区、潮南区、南澳县政府按4:6分担。
  第十条 参保人参加居民医疗保险时,原则上应当以家庭为参保单位,持身份证(未办理身份证的除外)、户口簿和市人力资源和社会保障部门要求的其他资料,向户籍所在地镇(街道)人力资源和社会保障所办理参保手续,并按规定缴纳保险费。
  参保人也可向村(居)委会统一登记、造册,由村(居)委会凭名册到户籍所在地镇(街道)人力资源和社会保障所办理参保手续,并由村(居)委会代收代缴保险费。
  第十一条 参保人办理参保手续、缴纳保险费的期间为每年9月1日至12月10日。参保人一次性缴纳下一年度保险费的,自下一年度的1月1日起至12月31日止,享受相应的居民医疗保险待遇。
  第十二条 新生儿、新迁入本市的居民在入户3个月内,以及本市户籍居民在终止职工基本医疗保险关系的3个月内,可在年度中途办理参保手续。
  参保人在年度中途办理参保手续的,应一次性缴纳本年度剩余月份的保险费,自缴纳保险费的当月1日起至当年12月31日止,享受相应的居民医疗保险待遇。
  第十三条 本市设立医疗保险基金,主要由保险费和政府的补助组成。
  医疗保险基金及其利息免征税费。
  第十四条 医疗保险基金按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则征集,并实行市级统筹、区县核算、风险共担的机制。区(县)医疗保险基金收支出现赤字的,区(县)政府应按一定比例承担。具体办法由市人力资源和社会保障部门会同市财政部门另行制定。
  医疗保险基金实行财政专户管理,专款专用。
  第十五条 新生儿出生时其母亲已参加居民医疗保险或职工基本医疗保险的,新生儿在出生年度内按一档缴费标准享受居民医疗保险待遇。
  新生儿在出生3个月内参保的,其居民医疗保险待遇可追溯至其出生之日。
  第十六条 参保人在参加居民医疗保险期间就业(含灵活就业)并参加本市职工基本医疗保险的,可选择享受职工基本医疗保险或居民医疗保险待遇,但只能享受其中一种待遇。
  第十七条 居民医疗保险实行定点医疗机构管理。除本市定点医疗机构条件限制、急诊、参保人异地定居或者常住异地外,参保人应在本市定点医疗机构就医。
  参保人到本市定点医疗机构就医时必须持参保凭证。
  第十八条 居民医疗保险的保障范围:
  (一)普通门诊统筹基本医疗费用;
  (二)门诊特定病种基本医疗费用;
  (三)在门(急)诊抢救无效死亡的基本医疗费用。
  (四)家庭病床基本医疗费用;
  (五)疾病、意外事故、符合计划生育政策规定的生育或者终止妊娠的住院基本医疗费用。
  第十九条 下列情况发生的基本医疗费用,属于居民医疗保险保障范围的,由医疗保险基金和参保人按规定共同支付:
  (一)参保人在本市定点医疗机构就医的;
  (二)参保人因急诊抢救需要就近在非本市定点医疗机构就医的;
  (三)因本市定点医疗机构条件限制,参保人必须转到非本市定点医疗机构就医的;
  (四)因参保人在异地定居或者常住异地,在居住地医疗机构就医的。
  第二十条 参保人在普通门诊统筹定点医疗机构门诊就医的基本医疗费用,不设起付标准,由医疗保险基金按50%的比例支付。
  参保人享受普通门诊统筹待遇的年度限额为:一档20元,二档80元。
  普通门诊统筹基本医疗费用限额在当年度使用,不结转。家庭成员之间的普通门诊统筹基本医疗费用限额可以合并使用。
  参保人在年度中途参保的,不享受普通门诊统筹待遇。
  第二十一条 参保人因下列疾病或治疗项目在门诊发生的医疗费用,享受门诊特定病种待遇:(1)恶性肿瘤、(2)冠心病、(3)慢性心功能不全Ⅱ级以上、(4)慢性肾功能衰竭非透析治疗、(5)中度及中度以上慢性阻塞性肺疾病、(6)精神分裂症、(7)分裂情感性精神障碍、(8)偏执性精神病、(9)躁狂症、(10)脑梗塞后遗症、(11)脑出血后遗症、(12)再生障碍性贫血、(13)珠蛋白生成障碍(地中海贫血或者海洋性贫血)、(14)血友病、(15)骨髓增生异常综合症、(16)肝硬化(失代偿期)、(17)系统性红斑狼疮、(18)糖尿病、(19)慢性肾功能衰竭透析治疗、(20)肾脏移植术后抗排异治疗、(21)肝脏移植术后抗排异治疗、(22)骨髓移植术后抗排异治疗。
  第二十二条 门诊特定病种待遇的起付标准为1000元,起付标准以下的由参保人自负。
  参保人因慢性肾功能衰竭透析治疗、肾脏移植术后抗排异治疗、肝脏移植术后抗排异治疗、骨髓移植术后抗排异治疗的,一个年度内发生的门诊基本医疗费用在起付标准至45000元以内部分(含45000元),由医疗保险基金按缴费标准确定支付比例:一档30%,二档50%。
  参保人患其它门诊特定病种疾病的,一个年度内发生的门诊基本医疗费用在起付标准至6000元以内部分(含6000元),由医疗保险基金按缴费标准确定支付比例:一档30%,二档50%。
  参保人可享受的门诊特定病种待遇时间不满一年的,按照比例计算起付标准和门诊特定病种基本医疗费用限额。
  参保人同时患两种以上门诊特定病种疾病的,其门诊特定病种基本医疗费用限额按照最高的一种核定。
  第二十三条 参保人在门(急)诊抢救无效死亡发生的基本医疗费用,不设立起付标准,由医疗保险基金按50%的比例支付。
  第二十四条 参保人设立家庭病床发生的基本医疗费用,纳入医疗保险基金支付范围。具体办法由市人力资源和社会保障部门会同市卫生部门制定。
  第二十五条 参保人因疾病、意外事故、符合计划生育政策规定的生育或者终止妊娠住院发生的基本医疗费用,起付标准以下的由参保人自负。
  参保人到本市定点医疗机构住院的起付标准为:一级医疗机构200元,二级医疗机构400元,三级医疗机构1000元。参保人到非本市定点医疗机构住院的起付标准为1000元。
  参保人住院时减免起付标准的情形参照本市职工基本医疗保险有关规定执行。
  起付标准以上基本医疗费用,由医疗保险基金按以下比例支付:
  (一)一档:一级定点医疗机构为75%,二级定点医疗机构为60%,三级定点医疗机构为45%,非定点医疗机构40%。
  (二)二档:一级定点医疗机构为75%,二级定点医疗机构为65%,三级定点医疗机构为55%,非定点医疗机构50%。
  第二十六条 参保人患门诊特定病种、门(急)诊抢救无效死亡、设立家庭病床、住院发生的基本医疗费用,年度累计享受居民医疗保险待遇最高限额(以下简称年度医保待遇最高限额)为:一档10万元,二档12万元;
  参保人缴费不满一个年度的,根据其缴费档次,按照实际缴费月数计算其年度最高支付限额。
  第二十七条 建立居民补充医疗保险制度。参保人患门诊特定病种、门(急)诊抢救无效死亡、设立家庭病床、住院发生的基本医疗费用,由医疗保险基金支付至3.6万元为止,超过3.6万元至年度医保待遇最高限额之间的基本医疗费用,由承办补充医疗保险的商业保险公司支付。市社会保险经办机构负责向商业保险公司投保并索赔。补充医疗保险费由医疗保险基金支付。
  第二十八条 参保人在定点医疗机构发生的基本医疗费用,属于个人支付的,由定点医疗机构与个人结算;属于医疗保险基金支付的,由定点医疗机构按规定记账,再与社会保险经办机构结算。特殊情况下,基本医疗费用不能记账的,由参保人先垫付后,再到社会保险经办机构办理报销手续。
  参保人在定点医疗机构住院的,经民政、残联审核,符合享受城乡基本医疗救助、重点优抚对象医疗补助或者残疾人康复医疗救助的,出院时,其医疗救助(补助)费用可在定点医疗机构即时结算。
  第二十九条 参保人患门诊特定病种疾病的,需经二级以上定点医疗机构副主任或者主任医师职称的医生审核,由定点医疗机构出具疾病诊断证明书。参保人凭疾病诊断证明书到户籍所在地镇(街道)人力资源和社会保障所办理备案手续。自备案次月起,参保人享受门诊特定病种待遇。
  第三十条 参保人户籍所在乡镇(街道)有卫生院的,该乡镇(街道)卫生院作为其普通门诊统筹定点医疗机构。
  参保人户籍所在乡镇(街道)没有卫生院的,可选择一家社区卫生服务中心或社区公益性医疗服务机构作为本人的普通门诊统筹定点医疗机构。普通门诊统筹定点医疗机构一经选定,一个年度之内不得变更。次年不作调整的,不需重复申报。
  第三十一条 参保人住院就医发生的基本医疗费用需报销的,应当于出院之日起6个月内到社会保险经办机构办理报销手续,逾期不予受理。
  第三十二条 14周岁以下(含14周岁)参保人患白血病和先天性心脏病的,在按规定享受居民医疗保险待遇基础上,由城乡基本医疗救助金按规定给予补助。
  参保人为农村五保户,城镇无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的,其住院起付标准以下费用由城乡基本医疗救助金支付。
  城乡基本医疗救助金的具体支付办法由市民政、财政、人力资源和社会保障部门、残联联合制定。
  第三十三条 参保人住院就医的时间跨年度,并已按规定缴纳下一个年度保险费的,其居民医疗保险待遇按年度分段计算,下一个年度发生的基本医疗费用不计算起付标准。
  参保人住院就医的时间跨年度,但未缴纳下一个年度保险费的,其享受医疗保险待遇的截止时间为缴费年度最后一日。
  第三十四条 参保人因下列情况发生的医疗费用,不纳入居民医疗保险的保障范围:
  (一)因自杀、自伤等故意行为导致伤病就医的(参保人属精神病患者的除外);
  (二)因违法违规行为导致伤病就医的;
  (三)交通事故、意外事故、医疗事故等按规定由第三方支付的;
  (四)在国外或者香港、澳门特别行政区以及台湾地区就医的。
  第三十五条 医疗保险基金支付参保人就医的诊疗项目目录、医疗服务设施标准,参照本市基本医疗保险有关规定执行。
  居民医疗保险用药范围按照《广东省基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》和省、市有关规定执行。
  第三十六条 参保人应自觉遵守居民医疗保险相关规定,不得冒名就医,不得伪造、涂改就医有关资料,以骗取医疗保险基金。参保人故意骗取医疗保险基金的,由市人力资源和社会保障部门按有关规定进行查处。
  第三十七条 定点医疗机构工作人员应遵守居民医疗保险有关规定,遵守医疗诊疗常规,做到合理检查、合理治疗、合理用药。定点医疗机构违反规定,造成医疗保险基金增加支出的,多支出部分由社会保险经办机构依法追回;情节严重的,由市人力资源和社会保障部门依照有关规定,责令限期整改、暂停或取消其定点医疗机构资格;涉嫌犯罪的,移交司法机关依法追究其刑事责任。
  第三十八条 各级人力资源和社会保障部门、社会保险经办机构等单位工作人员违反有关规定,挪用医疗保险基金,随意拖欠、减少或增加居民医疗保险待遇的,由其上级主管部门责令改正,对主管人员或直接责任人给予相应处分;涉嫌犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。
  第三十九条 保险费、居民医疗保险待遇等需要调整时,由市人力资源和社会保障部门拟订调整方案,报市人民政府批准后公布执行。
  第四十条 本市行政区域内各类高等学校、科研机构、中等职业技术学校、技工学校全日制学生,本市中小学校学生,托幼机构幼儿可以以学校为单位,统一办理参保手续,具体办法由市人力资源和社会保障部门会同市教育、财政部门另行制定。
  第四十一条 本办法所称基本医疗费用是指符合基本医疗保险诊疗项目目录、医疗服务设施标准和药品目录范围内的费用。
  第四十二条 已经缴纳2011年度新型农村合作医疗参合费用的居民,2011年7月1日至12月31日期间,按照各区县政府新型农村合作医疗的规定享受相应待遇。
  已缴纳2011年度城镇居民基本医疗保险费的居民,2011年7月1日至12月31日期间,按城镇居民基本医疗保险有关规定享受待遇。
  第四十三条 本办法由市人力资源和社会保障行政部门负责解释。
  第四十四条 本办法自2011年 7月1日起施行,有效期至2017年3月31日止。






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中国渔业协会代表团、日中渔业协议会代表团会谈公报

中国渔业协会代表团 日中渔业协议会代表团


中国渔业协会代表团、日中渔业协议会代表团会谈公报


(签订日期1970年6月20日)
  中国渔业协会代表团和日中渔业协议会代表团,于一九七0年六月九日至六月二十日在北京举行了会谈。
  双方完全同意和坚决支持一九七0年四月十九日中日双方备忘录贸易办事处代表签署的会谈公报,并在此基础上就目前形势、中日关系和中日两国关于黄海、东海的民间渔业协定问题充分交换了意见。
  双方严厉谴责美帝国主义悍然出兵柬埔寨,把侵略战火扩大到整个印度支那的罪恶行径。双方严正指出,日本佐藤政府同美帝国主义的仆从一起召开所谓讨论柬埔寨问题的“亚洲会议”,充当会议“主角”,并积极参加所谓“三国委员会”进行种种阴谋活动,这是佐藤政府为美帝国主义侵略亚洲政策效劳,直接插手印度支那,履行日美联合公报的一个严重步骤。日本反动派加紧向东南亚进行渗透和扩张,不断鼓吹从南朝鲜、台湾、印度支那直到马六甲海峡是日本的“生命线”,更充分暴露了日本军国主义重建“大东亚共荣圈”的狂妄野心。
  双方一致指出,佐藤政府不顾日本人民的强烈反对,决定“自动延长”扩大和升级了的日美“安全条约”,这是对要求废除日美“安全条约”的日本人民的严重挑衅,是对中国人民、朝鲜人民、印度支那人民以及全亚洲人民的严重挑衅。日本方面表示,决心要和日本人民一道,为粉碎日美新军事同盟、无条件收复冲绳和废除日美“安全条约”而斗争。中国方面表示,中国人民坚决支持日本人民的正义斗争。双方相信,中日两国人民和亚洲各国人民联合起来,一定能够在粉碎美日反动派复活日本军国主义的斗争中取得更大的胜利。
  双方回顾了一九六五年签订中日民间渔业协定以来的执行情况,对双方在友好合作、相互救助方面做出的积极努力表示满意。但是,由于佐藤政府变本加厉地推行追随美帝、敌视中国的政策和日本渔业界一小撮反动势力的破坏活动,给两国民间渔业协定的执行造成了很多困难。日本方面表示要为排除各种障碍而进行不懈的斗争。
  中日两国是近邻,两国人民有着传统的友谊,双方相信,切实遵守和认真履行中日民间渔业协定,将对增进中日两国人民的友好关系作出积极的贡献。
  双方一致同意将中日民间渔业协定(包括有关换文、附件)有效期延长二年,并就该协定的补充规定达成如下协议:
  一、为了保护对虾资源,自三月一日至四月三十日,双方渔轮均不进入“协定”规定的第一渔区。
  二、为了便于识别渔船,双方渔轮应在船尾明显处标明船名、船号。
  三、为保障生产安全,双方渔轮在航行和作业中,必须加强昼夜值班了望。
  四、根据实际执行情况,决定从日本方面提供中国渔船寄泊的港口中取消鹿儿岛县的山川港,使中日双方提供的寄泊港口均为两个;并决定取消中国渔船驶至日本方面指定的港口寄泊时通过渔业无线电台联络的办法。
  五、为了保护渔业资源,对侵犯禁渔区的渔轮,按情节轻重分别予以警告和罚款的处分,特别严重的取消其进入“协定”渔区作业资格。此项办法,由双方渔协严格执行,互相监督,并将处理情况通知对方。
  六、双方一致同意围网船也应严格遵守中日民间渔业协定的有关规定。对围网船在“协定”渔区及其附近作业,应规定必要的限制措施,以利于保护上层鱼类资源。双方将在一九七0年内就此问题商谈解决。

  中国渔业协会代表团团长      日中渔业协议会代表团团长
     王 云 祥             江口次作
     (签字)             (签字)

                       一九七0年六月二十日于北京
程序正义初论

重庆,现代法学 发表时间:199802
田平安/杜睿哲
一、问题之提出

江泽民同志在党的十五大报告中指出:要“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。”在当今中国,法治正成为人们议论的重点,改革与发展的一个热点。君不见,国人在对社会政治、经济、文化等基本问题讨论之余,其解决方法往往都要归结到加快法制建设上去。众所周知,法有实体法与程序法之别,加强法制建设,意味着一方面要加强实体法建设,另一方面要加强程序法建设。程序法和实体法如同一辆摩托的两个轮子,对法制建设的价值而言,应等量齐观,它们之间不存在也不应该存在主从关系;不存在也不应该存在手段与目的的关系。对于统治者而言,二者都是维护社会稳定保障权利的工具。但长期以来,中国的法学界更侧重于强调令行禁止,正名定分的实体合法性方面,对程序合法性问题缺乏足够的关注,没有或没有完全认识程序在法律体系中的重要位置。主流的观点一直视程序与实体是形式与内容、手段与目的的关系。认为实体法是主法,程序法是从法,较有权威的《法学辞典》公开解释道:“实体法,亦称‘主法’、‘主体法
’,‘程序法’的对称”。(注:《法学辞典》(增订本)上海辞书出版社,1984年版,第58页。)“程序法亦称‘审判法’、‘诉讼法’、‘手续法’、‘助法’,‘实体法’的对称”。(注:《法学辞典》(增订本)上海辞书出版社,1984年版,第914页。)
于是,如果从实体法与程序法关系的传统认识出发,我们必然得出追求

实体正义重要,追求程序正义次之的结论。此结论直接牵涉到对“依法审判”的曲解,“以完美无缺的实体法为前提,程序仅仅是以判决的方式产生出其结果来的机械性过程或就是这个机械本身。孟德斯鸠作为法治理想而描绘出来的所谓‘自动售货机’式的法官,正是这种程序观念的象征。”(注:(日)谷口安平《程序的正义与诉讼》,中国政法大学出版社,1996年1月,第6页。)在实际生活中,人们评判某一诉讼结果正义的标准一般是看是否按实体正义的规定判决,很少关注程序正义问题。由于只强调程序的形式或工具作用,因而便有意无意地忽视或否定程序的独立价值。这种重实体、轻程序的现象几乎散见于法制建设的各个领域或环节:


(一)立法上的重实体轻程序现象相当突出。首先,立法的指导思想过分强调程序(法)的手段作用,忽视程序(法)的独立价值。如我国刑事诉讼法第1条开宗明义规定:“为保证刑法的正确实施,
惩罚犯罪,保护……制定本法”。丝毫没有肯定诉讼法实现程序正义的作用。刑事诉讼法如此,民事诉讼法,行政诉讼法也大体体现了同样的宗旨。其次,在立法内容中,不时闪现出重实体,轻程序的阴影。如我国民事诉讼法第153条规定:“
原判决违反法定程序,
可能影响案件正确判决的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审”。这就意味着,原判决虽然违反法定程序,但未影响案件正确判决(实体正义),那么,上诉人所得到的结果极有可能是驳回上诉,维持原则。只有当原判决违反法定程序,并影响到案件的正确判决(实体正义)时,法院才撤销原判决,发回重审。可见,立法者关注的是实体判决的正确与否,似乎程序违法问题不大。迄今为止,我国程序法中尚无违反诉讼程序规范的法律后果的规定。马克思主义法学告诉我们,任何法律规范,都要产生相应的法律后果,遵守者产生积极的法律后果,受法律保护;违反者产生消极的法律后果,受法律制裁。查所有的实体法律规范几乎都有相应的法律后果规定,而诉讼法中却没有规定相应的法律后果。客观上造成的映象是实体法是硬的,程序法是软的,遵守与不遵守没什么两样,这就大大降低了程序法的价值。此外,我国具体立法中还缺乏操作性程序要件的规定,如契约解除,法律只规定了解除条件,而没有规定解除的具体程序。再如,我国民事诉讼法规定了先予执行的条件,至于如何先予执行,却缺乏具体的操作程序。


(二)司法实践中,重实体轻程序现象更为严重。在不少地方的不少法院,许多程序制度并未得到全面、准确的贯彻执行。先定后审、强迫调解、自调自记、一人查证、放弃管辖权、超期立案、超期送达、随意延长审限、不告知当事人诉讼权利义务等等,不一而足。令人不解的是,以上轻视程序的行为却并未受到应有的惩处。


(三)守法上的重实体轻程序观念令人担忧。在不少老百姓心里,甚至在不少干部心里,所谓遵守法律就是指遵守实体法,程序法律意识极度淡薄,违反程序法不认为是违法。

二、轻程序根源探微

“冰冻三尺,非一日之寒”。探寻轻程序的原因,笔者发现是多方面、多层次的。既有历史的、政治的原因,也有经济的、文化的原因;既有主观的原因,也有客观的原因。多种因素长期的化合作用才酿成现实的苦果。


(一)长期的计划经济铸成人们令行禁止的思维模式。经济基础决定上层建筑,建国后,我国实行以公有制为基础的计划经济体制,与这一体制相适应,形成了相对集权的政治体制,重集中、轻民主,重义务、轻权利是这一体制的重要特点之一。这样,社会利益的制定以义务本位为理念基础,指令性计划与行政手段是协调各种社会关系的主渠道。人们在生产、交换、分配、消费过程中对利益的追求,不是通过民主、正义的程序自主选择,而是由指令性计划来设定,对这一结果的接受和实现不是以权利意识、自主意识为前提,正义程序为媒介,而是以牺牲精神为代价,至于对产生这一结果的过程或程序是否正义更显得毫无意义。可见,计划经济必然导致重指令和指令结果,轻程序和程序正义。并且,建国以后,我国在“一穷二白”的基础上发展经济,底子薄、起点低,生产力发展水平相对落后,经济条件较差,必然使司法经费严重紧缺,办案条件差。这也是客观上导致轻程序的一个原因。


(二)在政治上,中国几千年的法制传统是“重人治”,轻法治;在法治环节上,重实体法轻程序法,造成诉讼的政治化倾向,审判的政策功能大大扩张。“在漫长的古代社会中,真正明法于众的王朝是屈指可数的,大多数的统治者宁愿百姓蒙昧于法,以便于他们的统治”。(注:张晋藩,《中国法律的传统与近代转型》,
法律出版社,1997年4月1日版,第298、298、278—279页。)统治者的愚昧政策, 专制统治,造成老百姓不知法,“疑法”、
“畏法”,进而“厌法”。
同时,“为了减少诉讼,建设统治者除制造无讼的舆论外,还从制度上限制民众的自诉权。有的诉讼当事人拒绝州县的判决,执意上诉的,则被视为‘刁民妄滋,兴讼成习’,先于权责之后再行审制。至于上诉的结果,在官官相护、官无悔判的传统习俗的笼罩下是不言自明的。(注:张晋藩,《
中国法律的传统与近代转型》,法律出版社,1997年4月1日版,第298、298、278—279页。)足见,中国古代政治传统滋生了执法官员的姿意、专断和对诉讼程序的轻视及破坏,极大地弱化了老百姓的诉讼意识、程序意识。


时至今日,“居家戒争论,处此戒多言”的习俗在中国还有颇大的市场。建国以后至十一届三中全会前,我们是力图加强法制建设,但因种种运动的冲击其成效不可高估。即或有所加强,更多还是放在实体法方面。再者,五十年代后期,我党主要领导人对当时的政治形势做了错误的估计,提出“以阶级斗争为纲”的方针,并采用偏激的群众运动方式解决“阶级斗争”,最后形成十年动乱。群众运动解决问题的方式本身是以破坏社会秩序,牺牲正义程序为代价的。这种只关注结果不考虑过程,特别是正义过程(程序)的做法延伸到法制领域,轻程序就成为必然。


(三)在组织上,缺乏一支法律素质高,数量足的司法队伍。建国以来,司法人员的配备缺乏严格的民主程序,加之十年动乱,政法院校关、停,法律人才出现严重断层。八十年代以后,为适应法制建设的需要,国家将一部分非法律专业人员调配到司法系统,这在当时的历史条件下,是别无他法的艰难选择,问题是“培训”工作未跟上,结果形成相当一部分审判人员业务素质不高,法律意识淡薄,程序意识更为淡薄的局面。为提高全民的法律文化修养,以司法部牵头,连续开展了三次普法活动。应当说三次普法功不可没。但无庸讳言,普法宣传重视实体法,轻视程序法的现象仍然严重存在。试看各地印刷发行的普法读本涉及程序法内容的文字有几页几行?

公民程序意识不浓,客观上助长了司法人员滥用权力,违反法律程序的恶习漫延。

(四)长期身受中国传统法律文化的影响,是轻视程序(正义)的又一原因。众所周知,中国是一个有五千年文明史的古国,但同时又是一个经历了漫长封建社会的国家。以儒家思想为主导的中国传统法律文化的特征之一是追求惩恶扬善,维护等级特权,强调命令服从。体现在法律价值上侧重正名定分的实体合法,追求“无识”的理想境界。《周易·讼卦》说:“讼,终凶”,“讼不可妄兴”,“讼不可长”。同时,“诉讼被认为官吏德化不足和缺乏政绩的表现。东汉陈宠便把诉讼的增多看作是吏治败坏所致,他说:‘西州豪右并兼,吏多奸贪,诉讼日百数’”。(注:张晋藩,《中国法律的传统与近代转型》,法律出版社,1997年4月1日版,第298、298、278—279页。)在法律结构形式上,诸法合体,民刑不分,诉讼法与实体法难辨,法与礼相融。政绩最辉煌的唐律疏义也未见有“诉讼”的专门规定,只在《大元通制》中方见“诉讼”名篇。在审判组织上法官与长官合一;在诉讼方式上,主观臆断,“刑讯逼供”司空见惯,当事人口供是诉讼的唯一目的,于是,重结果、轻过程,重实体、轻程序,重口供、轻手段便成为必然。久而久之,实体法相对发达,程序法极度落后,“法官”无证据规则的制约,当事人于法一窍不通,国家对不同等级的人采用不同的规则。案件的处理结果,不仅要“合法”,更重要的是“合情”。“追求合情,成为中国历史上对程序法制的发展危害最大的一个因素,这是因为程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切设计是为了限制姿意、专断和裁量”。(注:江伟,《市场经济与民事诉讼法学的使命》,载《现代法学》1996年第3期。)受传统法律文化的影响,在法制建设中,
在人治与法治,实体与程序的讨论中,中国法学界对现代法制建设核心的程序问题,则很少有人关注。偶有讼者,也并未把程序看作一个具有独立价值的要素。

(五)在价值观念上,一方面,中国轻程序现象根源于对程序价值认识的不足以及程序正义观的欠缺。另一方面,在程序价值观上,受各种错误观念的影响。如“工具讼观念”认为既然程序只是一种工具,其目的在于保证实体正义的实现,那么,只要达到实体处理的正确,不使用这种工具并无不可,仍然可以达到解决实体问题的目的,甚至为了便于实现实体正义,采用违反诉讼程序的其他方法不仅并无不可,往往还是必须的。受此观念影响,立法规定只是在违反诉讼程序而又因此影响了实体问题的正确解决时,违反程序才被当作一个需要解决的问题。“诉讼效益观”认为,当事人发生诉讼后,只求尽快得到解决,并不要求按什么程序解决。认为程序步骤多,手续繁杂,速度慢,不符合诉讼效益原则。受此影响,立法内容中,程序设置过于粗略,缺乏可操作性。