深圳市人民政府关于印发深圳市国有未出让土地日常管理暂行办法的通知
广东省深圳市人民政府
深圳市人民政府关于印发深圳市国有未出让土地日常管理暂行办法的通知
深府〔2010〕122号
各区人民政府，市政府直属各单位：
《深圳市国有未出让土地日常管理暂行办法》已经市政府同意，现予印发，请遵照执行。
深圳市人民政府
二○一○年九月十日
深圳市国有未出让土地日常管理暂行办法
第一条 为加强国有未出让土地的日常管理，理顺管理机制，保障建设用地供应，消除安全隐患，建立国有未出让土地日常管理的长效机制，根据有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法适用于本市行政区域范围内国有未出让土地的日常管理活动。
第三条 建立国有未出让土地管理联席会议制度。联席会议由市规划国土部门负责召集，成员单位包括：
(一)市规划国土、科工贸信、人居环境、监察、农业、住房建设、水务、市场监管、城管等部门；
(二)市政府绩效评估、法制、查违等机构；
(三)各区人民政府、新区管理机构。
建立市规划国土部门统一监管，各部门依法实施日常管理，按现行土地政策审批利用，多部门联动综合治理的国有未出让土地日常管理机制。
对国有未出让土地上的无合法用地手续的建设、经营等行为，除市政府另有规定外，不得办理有关许可、登记、供水、供电等手续。
第四条 国有未出让土地按照城市规划功能划分为：
(一)农业用地(含基本农田)；
(二)水库、水源保护区、河道及海堤范围内用地；
(三)城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地和林业用地；
(四)储备土地。
第五条 下列国有未出让土地，由原管理单位继续实施日常管理：
(一)根据《关于印发〈深圳市宝安龙岗两区城市化转为国有土地交接与管理实施方案〉的通知》(深府〔2006〕43号)已划定范围并移交农业、水务、城管等部门和市土地储备机构管理的；
(二)原国土部门按市政府相关规定委托有关部门、单位管理的；
(三)市土地储备机构根据《深圳市土地储备管理办法》(市政府令第153号)和相关实施细则的规定，与有关单位签订的委托管理合同尚未到期的。
原管理单位应当按照深府〔2006〕43号文件、委托管理文件和本暂行办法的规定，严格实施国有未出让土地的日常管理。
第六条 按照深府〔2006〕43号文件，原已划定范围并移交街道办事处管理的可建设用地，由区人民政府、新区管理机构负责清场、理清经济关系、明确地块界址后，将土地移交市土地储备机构管理。
第七条 除本暂行办法第五条第一款规定情形外，市规划国土部门应当会同农业、水务、城管部门，按照“以城市规划功能为主导、结合现状、方便管理”的原则，划定国有未出让土地日常管理范围。
第八条 日常管理范围划定后，由市规划国土部门按土地现状将国有未出让土地分别移交市农业、水务、城管部门和市土地储备机构实施日常管理。
移交手续按照下列程序办理：
(一)市规划国土部门应当向市农业、水务、城管部门和市土地储备机构移交土地汇总表及分区土地汇总表、土地分布图及分区管理范围土地分布图等资料，土地汇总表需列明地块属性、边界，土地分布图上各类用地边界应当清晰、明确；
(二)移交双方签署土地日常管理移交书；
(三)市农业、水务、城管部门和市土地储备机构接受移交。
第九条 接受移交并对国有未出让土地实施日常管理的市农业、水务、城管部门和市土地储备机构，以及本暂行办法第五条规定的原管理单位，统称管理单位。
国有未出让土地日常管理范围不作为确认土地权属的依据。未经依法批准，管理单位不得擅自利用或者擅自将国有未出让土地提供给相关单位和个人进行经营利用。
各管理单位主要负责人是国有未出让土地日常管理工作的第一责任人，对本单位发生的擅自利用和擅自将国有未出让土地提供给相关单位和个人进行经营利用的行为承担领导责任。
第十条 因实施城市规划或者城市建设需要，市规划国土部门可以调整国有未出让土地的日常管理范围，并书面通知相关管理单位交接土地，相关管理单位不得以任何理由拒绝交出土地。
因调整日常管理范围而发生的土地交接，参照第八条规定的程序办理。
第十一条 自接受移交后一个月内，市农业、水务、城管部门和市土地储备机构应当对各自管理范围内国有未出让土地的违法侵占行为进行全面清查，彻底排查安全隐患并督促整改，建立管理范围内国有未出让土地的台账、档案。
第十二条 管理单位在全面清查时，发现征地经济补偿关系不清或者临时用地到期未收回的，应当提交市规划国土部门处理；发现城市化转地适当补偿范围内经济补偿关系不清或者未完成清场移交的，应当按照属地原则提交区人民政府、新区管理机构处理。
第十三条 管理单位在全面清查时发现有违法行为的，应当移送相关部门和机构处理：
(一)发现违法建筑和违法用地的，移送规划土地监察部门依法处理；
(二)发现承接无《施工许可证》项目进行建设施工的，移送住房建设部门依法处理；
(三)发现擅自进行改建工程(包括二次装修工程)施工的，移送街道综合执法机构依法处理；
(四)发现造成环境污染的，移送人居环境部门或者街道综合执法机构依法处理；
(五)发现当事人私自接水、接电的，移送供水、供电单位依法处理；
(六)发现国有未出让土地上的违法建筑租赁的，移送房屋租赁管理部门依法处理；
(七)发现利用国有未出让土地从事无证无照经营，或者提交虚假房地产证明文件、租赁合同骗取工商登记的，移送市场监管部门或者相关部门依法处理；
(八)发现伪造公文、暴力抗法等行为的，移交公安机关依法处理。
第十四条 相关主管部门、机构接到管理单位移送的案件，应当依法进行查处，对不属于本部门、本机构职责范围内的情形，应当及时移送有处理权限的部门、机构处理。
相关主管部门、机构应当将查处或者办理情况及时通报移送案件的管理单位。
第十五条 经相关主管部门、机构依法处理、清理后的国有未出让土地，因管理单位不履行职责或不正确履行职责，出现新的违法建筑、违法占用等情况的，依法追究管理单位及责任人员的责任。
第十六条 移交给市农业部门的农业用地(含基本农田)，由市农业部门按现行体制和管理权限制订具体的管理细则实施日常管理。
市农业部门应当设立农业用地台账。农业用地台账包括土地位置、面积、来源、使用功能、土地利用现状、调整变更情况、青苗种类和数量、承包经营合同等资料，并制作范围图。
市农业部门应加强日常管理力度，保护农业用地不受侵占，及时发现、制止和纠正违法建筑行为，按规定合理使用农业用地。
第十七条 移交给市水务部门管理的水库、水源保护区、河道及海堤范围内的土地，由市水务部门按现行体制和管理权限制订具体的管理细则实施日常管理。
市水务部门应当对水库、水源保护区、河道及海堤范围内的土地设立台账，建立档案，在一级水源保护区种植水源涵养林并实行封闭管理。
市水务部门应当加强日常管理力度，保护水库、水源保护区、河道及海堤范围内的土地不受侵占，及时发现、制止和纠正非法侵占、违法建设、乱砍滥伐、乱倒垃圾、排放污染物等破坏行为。
第十八条 移交给市城管部门管理的城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地和林业用地，由市城管部门按现行体制和管理权限制订具体的管理细则实施日常管理。
市城管部门应当对城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地和林业用地设立台账，建立档案。林地资源档案应包括林地位置、面积、郁闭度、蓄积量、主要树种、龄级、平均胸径、调整变更情况等，并制作地形图。
市城管部门应当加强日常管理力度，保护好城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地和林业用地，及时发现、制止和纠正非法侵占、违法建设、乱砍滥伐、毁林开荒、采石、采沙、采土、建坟、乱倒垃圾、排放污染物等破坏行为。
第十九条 移交给市土地储备机构管理的储备土地(可建设用地)，由市土地储备机构按《深圳市土地储备管理办法》和相关实施细则的规定实施管理。
市土地储备机构应当建立全市统一的储备土地(可建设用地)台账和档案，及时办理入出库手续。
市土地储备机构应当加强对储备土地(可建设用地)的管理，设立界桩、标志牌，进行必要的简易绿化及围网，维护储备土地(可建设用地)范围内的环境卫生，及时发现、制止和纠正非法侵占、违法建设、乱砍滥伐、乱倒垃圾、排放污染物等破坏行为，管理和保护储备土地(可建设用地)上已补偿的经济作物和构筑物等。
第二十条 管理单位应当以保护土地资源、保障建设用地供应、消除安全隐患为目标，结合实际情况，积极优化国有未出让土地日常管理模式，实现制度化、规范化、信息化、精细化管理。
管理单位应当定期向市规划国土部门报送管理情况，确保管理范围线内的土地安全，严禁非法侵占利用，保障安全生产。
第二十一条 市规划国土部门应当建立国有未出让土地日常管理的有效监督机制，充分利用卫星图片、航空拍摄等技术手段，定期对国有未出让土地进行全覆盖式检查，组织对土地违法案件进行查处，并将检查结果及查处情况报送市监察部门。
第二十二条 市监察部门应当严肃查处土地管理中的违法、违规、失职、渎职行为，依法追究相关单位和个人责任，涉嫌犯罪的应移送司法机关依法处理。
管理单位应当及时将土地上的违法案件移送相关行政执法部门查处，并将案件移送文件报送监察部门备案。
第二十三条 市规划国土部门会同市政府绩效评估机构制定国有未出让土地日常管理绩效评估指标，定期对各区人民政府、新区管理机构和市农业、水务、城管部门及市土地储备机构管理国有未出让土地绩效进行评估，绩效评估结果上报市政府。
第二十四条 市农业、水务、城管等部门管理国有未出让土地的日常管理费，按我市有关规定执行，在年度部门预算中安排专项支出。市土地储备机构的土地执法经费纳入年度国有土地出让金收支计划，在国有土地收益基金(土地收购储备)项目中列支。
第二十五条 市规划国土部门应当建立国有未出让土地违法行为举报制度，通过电话或者书面、网络等方式受理举报，并主动接受新闻媒体的舆论监督。
市规划国土部门应当将国有未出让土地的日常管理情况定期在网站上公布，主动接受社会监督。
第二十六条 本暂行办法自2010年11月1日起施行，有效期5年。本暂行办法实施前的有关文件与本暂行办法的规定不一致的，以本暂行办法规定为准。
公民与法官：“委托与代理”关系
龙城飞将
一旦法律的执行转移给专门的官员，司法真正地独立了，就会出现另一个问题：独立后的司法机构能不能提供优质的“公平”产品？能不能生产出真正的“正义”？当他们向社会提供了“负公平”和“负正义”时，社会应当怎么办？如何保证这些官员的活动是为了受害者的利益？在法律专业团体的目的与社会公众利益不同时如何保证他们在裁决时坚持社会公众的利益优先？
在非常简单的熟人社会中，根据人们的生活背景和习俗，那些“中间人”，“裁断者”，或者，如果能称之为“法官”的话，尽管他们的诉讼程序十分简单，没有固定的诉讼法，他们总是容易从公理和习惯法出发，从对彼此生活条件、习性的了解中很快地找到事实的真相。
但在分工发达，人员高度密集，人们彼此并不熟悉的情况下，法官并未经历引发争执的事件，也不在当事所处的环境与氛围中，他如何能够查清案件的事实真相？
换句话说，现在的问题是，假定法院和法官已经争取到自己的独立权利，例如，在西方国家，尤其是在英美法系的国家，法院和法官的行为如何能够让人们相信，他们是维护社会公共利益的？这里就产生了一个信息经济学上的“代理问题” 。
2003年7月13日中央电视台今日说法栏目播出了这样一个案例。在深圳，有一个人是公司的经理，主管工程，他召集几个包工头，即国外通常所言之工程承包商，让他们伪造证据，召集一批人作为原先自己公司的员工，与自己所在的公司进行劳动纠纷诉讼，索要公司“拖欠的工资”150多万元，导致本公司败诉。这些“员工”胜诉后拿到钱后又转给了他本人。后来，公司的上级主管部门报案进行刑事侦察，真相才大白于天下。后来，法院判决他负刑事责任，同时没收他已经拿到的黑钱。
发生在2001年广东省肇庆四会的一个案件也同样发人深省。一个人诉另一个人欠款，有书面的证据。被诉的人答辩说，自己是被胁迫之下写的欠条。法官让被诉人就被胁迫举证，被诉人做不到。因为胁迫的一方不可能写一张字条向法庭证明自己是胁迫另一方的，所以被诉人不可能举出被胁迫的证据。我们的证据规则是，证据要让对方承认，谁见到承认自己胁迫别人的？结果，法官判决被诉人败诉，而被诉人感到委曲，难以承受这个判决。案件进入执行阶段，被告一对老夫妇在法院门口喝农药自杀。后来公安机关介入，经过侦察，发现事实的真相确实是被胁迫。 随后，审判这宗案件的法官莫兆军被捕，涉嫌罪名是玩忽职守。
《南方都市报》记者就此前往被捕莫兆军工作单位四会法院和主办莫兆军涉嫌玩忽职守案的四会检察院采访，双方意见泾渭分明、截然相反。四会法院一负责人认为，法官判案看的是事实，依照法律规定“谁主张，谁举证”，张氏夫妇败诉完全是因为证据不足，承担举证不能的责任，莫兆军法官当时依照双方举证下判，行为是不构成违法的。而且该案是否错案仍未有结论，上级法院对此至今没有定论。
四会检察院一负责人认为，莫兆军在办理该案过程中的行为已构成玩忽职守罪。被告人已多次强调借条是受胁迫写的，但莫对此没有充分重视，并不进行全面调查，而且不将审判情况向领导汇报，导致错误判案，令张氏夫妇因感冤屈而自杀 。
也许，法官是由于内部的管理机制不得不这样做，也许关于法官管理的一些内部规定冲淡了法律在此对法官裁决行为的要求，总之，法官在表面上是依据诉讼法，或者关于法的解释，或者关于法官管理的内部规定做的。
从法的精神和法所要维护的人民群众的利益出发，不可能说法官的做法是对的。《中华人民共和国民事诉讼法》规定：民事诉讼法的任务，“是保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行。”
但是，从法官管理的内部的实际的运作机制来说，他又是对的，他是按照与他最近的一级的文件或官僚的指示和要求这样做的。所以，法官的体制不可能把他的判决作为错案，虽然，他们在许多情况下知道这是冤案。在这种情况下，他做出这样的判决，对他自己是最好的选择。如果他要彻底地查明事实真相，可能会给他本人带来更大的麻烦。比如，利益集团的压力，或者自己增加了工作量，或者自己力不能及。
实体法和诉讼法的主要目的都是查明事实，而不是想让社会上多一些上面列举的“冤案”。但在实际的法律实践中，却是十分容易使得这一类案件实际上不太容易查明事实。具体说来，在上面这两类案例的情况下，如果不是发生了后来的因素使得真正的案情最终水落石出的话，事实真相就被永久地掩埋了。
因此，我们经常听到有法官和律师这样解释，“我知道事实的真相是这样的，但是证据所能证明只能是那样的，所以不得不做出那样的判决”。有时候，他们还用“真正的事实不等于法律事实”这句习惯用语来为上述的判决做解释。
诚然，我们可以承认，真正的事实不等于法律事实，但不能说这两者没有关系。在案件中，真实的事实已经发生过了，不能重演，人们只能根据证据来“再现”当时的情景，来表现真实的事实，所以，这两者的关系，是哲学上绝对真理和相对真理的关系。真实的事实是绝对真理，法律的事实是依据证据证明的真实事实，是真实事实的再现是相对的，因而是相对真理。搜集证据，形成证据链条，就是要使分散的证据串起来，证明当时绝对发生的事件。所以，真实事实与法律事实不可以绝对地分离，割裂。
同样，我们应当承认，真正疑难的案件是少数，大量的是案情并不十分复杂的普通案件。一般来说，法官面临的案件分为两类：一般性简单案件和特殊性的复杂案件。用马克思在《资本论》中所用的方法，法官投入到这些案件上的劳动，可以分为简单劳动和复杂劳动。简单劳动是不需要经过太多的专业训练即可以从事的工作，复杂劳动则需要较高的技能和知识，以及经验。复杂劳动可以折合为倍加的简单劳动。古时候的中国，行政官僚集侦查、检察和审判职能于一身，他们在并非十分专业，绝对没有今天刑侦技术高明的情况下尚能办理普通的案件，有时甚至能够解决复杂的案件，比如黑包公和狄仁杰。相形之下，如果使得某一类案件长期不得依照事实与法律判决，如果法官和律师明明知道又长期使得法庭认定的事实远离真实的事实，未免难以向社会作交待了。