《中华人民共和国出入境汽车运输管理规定》

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《中华人民共和国出入境汽车运输管理规定》

交通部


《中华人民共和国出入境汽车运输管理规定》
交通部


第一条 为加强对出入中华人民共和国边境的汽车运输(以下简称出入境汽车运输)管理,维护正常的国际间汽车运输秩序,促进我国同邻国及港澳地区的经济、文化交流和人员的交往,根据我国有关法律、法规及我国政府与有关国家政府签订的多边、双边汽车运输协定的有关内容,
制定本规定。
第二条 本规定适用于
(一)在我国境内注册从事出入境汽车旅客(含游客,下同)运输、货物运输,以及与之相关的车辆维修、搬运装卸和运输代理、货物仓储、转运包(换)装的企业、车辆和人员。
(二)进入我国境内从事汽车旅客、货物运输的外国及港澳地区的车辆和人员。
第三条 从事出入境汽车运输必须遵守下列原则;
一、维护我国国家主权,坚持平等互利;
二、遵守我国有关法律、法规及规章;
三、执行国家政府间汽车运输协定、协议,以及实施细则;
四、有利于促进国家间的友好往来。
第四条 中华人民共和国交通部是全国出入境汽车运输的主管机关。
省级及地级交通主管部门是所在行政区域内对出入境汽车运输进行管理的机关;在经批准开通的公路口岸设置的交通运输管理站是口岸地出入境汽车运输的监督检查机构。
第五条 交通部的职责:
一、拟定国家有关出入境汽车运输政策、法规;制订全国出入境汽车运输发展规划。
二、按国务院的授权,负责签订国家政府间汽车运输协定;协调解决在国家政府间汽车运输协定实施过程中出现的问题。
三、制定统一的出入境汽车运输单证、标志。
四、审批超越口岸地向内地延伸的旅客、货物运输线路。
五、审批口岸交通运输管理站。
六、审批我国汽车运输企业在国外和外国汽车运输企业在我国境内设立出入境汽车运输的代表机构。
七、指导检查全国出入境汽车运输管理工作。
第六条 省级交通主管部门的职责:
一、在本行政区域内,组织实施国家有关出入境汽车运输的政策、法规和政府间汽车运输协定。
二、制定行政区域内出入境汽车运输管理规定和发展规划。
三、审批中外对应口岸间的出入境汽车运输线路;审核申报超越口岸地向内地延伸的旅客、货物运输线路。
四、审定企业从事出入境汽车运输的经营资格。
五、提出口岸交通运输管理站的设置意见。
六、负责交换国际汽车运输行车许可证;印制、发放、管理出入境汽车运输单证、标志。
七、根据交通部授权办理、协调出入境汽车运输的有关事宜。
第七条 口岸所在地的地级交通主管部门的职责由省级交通主管部门根据实际需要确定。
第八条 口岸交通运输管理站在口岸现场负责监督检查出入境汽车运输经营活动,查验国际汽车运输行车许可证、车辆识别标志、营运证件、缴费凭证等,维护口岸正常的出入境汽车运输秩序。
第九条 从事出入境汽车运输的中国企业,必须具备相应的车辆、设施,配有熟悉国际汽车运输商务、技术的业务人员,同时拥有与经营项目相适应的风险资金。经省级交通主管部门审批,领取出入境汽车运输经营许可证后方可经营。
第十条 从事出入境汽车运输的中国车辆,必须达到JT/T198—95《汽车技术等级评定标准》中的一级技术标准。
从事出入境汽车运输的车辆须携带国际汽车运输行车许可证和配有出入境汽车运输统一标志,客运车辆还应携带出入境汽车旅客运输行车路单,货运车辆应携带国际汽车货物运单。经审批合格的运输车辆,承运者应提前办理第三者责任保险。
第十一条 从事出入境汽车运输的中方业务人员和司乘人员,须经省级交通主管部门进行出入境汽车运输业务和技术培训,取得资格证书后,方可上岗,并凭资格证书办理国家对出国人员规定的有关证件。
第十二条
一、在中国境内从事出入境汽车货物运输,由货主或货代单位将货物名称、数量、起止地点和运输时间及时提报交通主管部门,由交通主管部门实施管理。
二、国务院和省级人民政府规定限运的货物,货主或货代单位必须按规定办理批准手续;超限及危险品运输须按国家政府间汽车运输协定办理特别行车许可证。
第十三条 出入境汽车旅客运输须按规定线路运行,旅客随身携带的行包可随车同行,托运的行包另行派车装运。
第十四条 外国及港澳地区车辆进行过境运输时,有国家政府间多边汽车运输协定的按协定办理,没有协定的经交通部特别许可后,方可进行。
第十五条 外国车辆进入我国境内后,须遵守国家政府间多边、双边汽车运输协定的有关规定,并不准在我国境内自行承揽货源或招揽旅客。
第十六条 为出入境汽车运输服务的搬运装卸企业和个人,应在省级交通主管部门批准的作业范围内经营。
第十七条 为出入境汽车运输服务的车辆维修、货物仓储、转运包(换)装,由省级交通主管部门统筹规划,合理布局。
第十八条 出入境汽车运输的运价,多边、双边汽车运输协定中有规定的按协定规定执行,没有规定的,中方由省级交通主管部门会同同级物价部门确定。
第十九条 对从事出入境汽车运输的中国籍车辆的费收项目及标准,国家有规定的按规定执行;没有规定的,由省级交通主管部门会同同级物价部门确定。
对从事出入境汽车运输的外国籍车辆在我国境内的费收项目及标准,国家政府间多边、双边汽车运输协定有规定的按协定规定办理;没有规定,按国家或省级有关部门的规定办理。
第二十条 出入境汽车运输中方管理人员在执行任务时,应着统一制服,佩戴徽章,证件齐全,公正廉洁,文明执法。
第二十一条 违反出入境汽车运输有关规定的中国车辆,可参照交通部颁发的《道路运输违章处罚规定》处理。
外国车辆在我国境内违章,按国家政府间多边、双边汽车运输协定的有关规定处理,没有规定的按我国有关规定处理。
第二十二条 省级交通主管部门,可根据本规定制订其实施细则。
第二十三条 本规定未提及的其它事宜,按我国有关规定执行。
第二十四条 本规定由交通部负责解释。
第二十五条 本规定自发布之日起施行。
附件:
1、中华人民共和国出入境汽车运输统一标志(式样)
2、中华人民共和国出入境汽车运输申请开业审批表(式样)
3、中华人民共和国出入境汽车运输经营许可证(式样)
4、中华人民共和国出入境汽车运输人员资格证书(式样)
5、中华人民共和国出入境汽车旅客运输行车路单(式样)
6、国际汽车货物运单(式样)
附件一:中华人民共和国出入境汽车运输统一标志(式样)
(一)标志正面(略)
注:1.此标志分一次性和长期性两种。一次性使用的标志为纸质不干胶片,贴在车辆风档玻璃的右上角;长期性使用的为冲压式铝质标牌,固定在车辆保险杠右侧,也可同时用漆喷制在车厢两侧。
2.尺寸:一次性标志为130mm×95mm;长期性标牌为260mm×190mm。
3.标志颜色为正红底色,金黄色字母和环边。
4.“CMT”的含义:
C CHINA 中国
M MOTOR VEHICLE 汽车(根据GB8226—87)
T TRANSPORT 运输
(二)一次性标志背面(略)
附件二:中华人民共和国出入境汽车运输申请开业审批表(式样)
中华人民共和国出入境汽车运输申请开业审批表
-----------------------------------------------------
|1.申请企业| |2.法人代表| |
| 全 称 | | | |
|------|--------------------------------------------|
|3.企业地址| |
|------|--------------------------------------------|
|4.电 话 | |5.电挂| |6.传真| |
|---------------------------------------|-----------|
| |7.经济性质 | |8.成立时间 | 年 月 日|
| |-----------|---------------|-------|-----------|
| |9.注册资产 | |10.流动资金| |
| |-----------|---------------|-------|-----------|
| |11.职工总数 | | a.驾驶员| |b.保修技工| |
| | |--------|------|-------|------|----|
| 企 |(人) | |c.管理人员| | d.有专业| |
| | | | | | 职称人员 | |
| 业 |-----------|--------|------|-------|------|----|
| |12.车辆总数(辆) | | a.客车数| | b.货车数| |
| 基 |-----------|--------|------|-------|------|----|
| |13.总吨(座)位 | | a.客座位| | b.货吨位| |
| 本 |-----------|---------------|-------------------|
| |14.主要车型 | 型 辆 | 型 辆 |
| 情 |-----------|---------------|-------------------|
| |15.主要装卸设备 | 台| 台 |
| 况 |-----------|---------------|-------------------|
| |16.站房(M2) | a.客运站房| |b.货运站房| |
| |-----------|---------------|------|------|-----|
| |17.库房(M2) | a.行包房| |b.货运库房| |
| |-----------|---------------|-------------------|
| |18.保修车间(M2)| |19.停车场地(M2)| |
-----------------------------------------------------

-----------------------------------------------------
| |20.项目全称 | |
| |-----------|-----------------------------------|
| |21.经营方式 | |22.经营范围| |
| 企 |-----------|---------------|-------|-----------|
| |23.投入车型 | 24.投入 | |25.投入吨 | |
| 业 | | 车辆数| | (座)位 | |
| |-----------|-------------------------------|---|
| 申 |26.投入人员 | |a.驾驶员| |b.保修工| |c.管理人员| |
| |-----------|-----------------------------------|
| 请 |27.营运线路 | |
| |-----------|-----------------------------------|
| 内 |28.停靠站点 | |
| |-----------|-----------------------------------|
| 容 |29.运行时间 | |
| |-----------|-----------------------------------|
| |30.特别申请 | |
|---|-----------------------------------------------|
|31.| |申请企业| |
| 经 | | | |
| 办 | |(章) | 年 月 日|
-----------------------------------------------------

------------------------------
| 交通主管部门审核意见 |
|----------------------------|
| |
| |
| |
| 审核机关(章) |
|签发人: |
| 年 月 日 |
|----------------------------|
| 审 批 机 关 意 见 |
|----------------------------|
| |
| |
| |
| 审核机关(章) |
|签发人: |
| 年 月 日 |
------------------------------
注:1.审核机关为地(市、盟、州)级交通局,或审批机关指定的公路运输管理处;审批机关为省(自治区)交通厅(局)。
2.此表一式四份。表左面由申请企业填写,填写后自存一份,其余三份经审核
机关审核后,报审批机关审批,审批后,一份留省交通主管部门存查,一份
由申请企业存档,一份作为到其他部门办理开业手续的凭证。

--------------------------
|车牌号码__________------ |
|准驾车型__________|年度审验| |
|有 效 年 月 日至|____| |
|期 限 年 月 日止|____| |
| | | |
| ------ |
|注:1.本证须加盖发证机关公章。 |
| 2.本证做为出入境汽车运输人员的资格证件,严|
| 禁转借、伪造和涂改。 |
| 3.凡从事出入境汽车运输的人员,必须服从和配|
| 合交通运输管理人员的检查。 |
| 4.本证未经年度审验视为无效证件。 |
| 中华人民共和国交通部制 |
--------------------------
(背面)
附件三:中华人民共和国出入境汽车运输经营许可证(式样)
------------------------
| No |
| |
| 中华人民共和国出入境汽车运输 |
| 经 营 许 可 证 |
| 经审核已具备中华人民共和国交通部规定 |
|的出入境汽车运输的经营条件,现核发此证 |
|准予经营。 |
|发证机关: |
|核发日期: 年 月 日 |
| 中华人民共和国交通部制|
------------------------
注:1.本证尺寸为八开。
2.纸张选用光亮挺华纸样。
3.《许可证》上方为国徽图案。
4.“中华人民共和国出入境汽车运输经营许可证”采用烫金字印刷,其
中“经营许可证”五个字的印刷体略为粗重。
5.《许可证》中的批语、发证机关及核发日期可用黑色毛笔楷书体的字
型印刷。
附件四:“中华人民共和国出入境汽车运输人员资格证”(样式)
|←-----8.7CM-----→|
-----------------------------
↑ |中华人民共和国出入境汽车运输人员 | ↑
| | 资 格 证 ----- |淡天蓝色印刷区
| | | | | ↓
| |-----------| |-|----
| | | | | ↑
| |姓 名_____ | | | |
5.7CM |工作单位_____ | | | |
| |准行国家_____ ----- |印刷黄色@徽记
| | 第 号 | 区域
| | | |
↓ |发证机关___________ | ↓
-----------------------------
(正面)
印刷说明:
1.此证件为塑封;
2.严格尺寸规定;
3.此证的“正、反面”面纸用黄色的公路路徽的徽记做图案;
4.“中华人民共和国出入境汽车运输人员资格证”字体采用烫金来印刷;
其中“资格证”三字采用粗重体,比“中华人民共和国出入境汽车运输
人员”的字体略大些。
5.“年度审验”栏下的三个空验格,在塑封皮的对应位置须切空,以便盖
印年度审验章。
6.此证件式样由交通部制定,各省(区)交通厅据此自行印发。
附件五:中华人民共和国出入境汽车旅客运输行车路单(式样)
(中文字下套印相关文字)
中华人民共和国
出入境汽车旅客运输行车路单存根
No:000000
-------------------------------------------------------
|领用单位全称| |营运证号码| |去程线路|自 经 到达 |
|------|-----|-----|----|----|------------------------|
| 车 型 | |车辆牌号 | |回程线路|自 经 到达 |
|------|----------------|----|------------------------|
|驾驶员姓名 | |有效期 |自19 年 月 日至19 年 月 日|
-------------------------------------------------------
……………………………交运管…………………………………字 第000000号………………………………………………

中华人民共和国
出入境汽车旅客运输行车路单 运( )字No:000000
运输单位: 车号:
营运线路:自 ( 时 分)经 ( 时 分)
---------------------------------------
|去程班次编号 |
|-------------------------------------|
| | | | 周转量 |行 包|行包重量|行包周转量 | |
|站 名|里程|人数| | | | |经 办 人|
| | | |(人公里)|(件)|(公斤)|(公斤公里)| |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|---------------------------------|
|记事栏| |
|---|---------------------------------|
| | |
|路 单|自19 年 月 日 |
| | |
|有效期|自19 年 月 日 |
| | |
---------------------------------------
主管机关(章) 路单签发单位

座位: 驾驶员姓名:
( 时 分)到达 ( 时 分)
---------------------------------------
|回程班次编号 |
|-------------------------------------|
| | | | 周转量 |行 包|行包重量|行包周转量 | |
|站 名|里程|人数| | | | |经 办 人|
| | | |(人公里)|(件)|(公斤)|(公斤公里)| |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|--|--|-----|---|----|------|-----|
| | | | | | | | |
|---|---------------------------------|
|记事栏| |
|---|---------------------------------|
| |旅客运量| |旅客周转量 | |
|运输量| (人)| |(人公里) | |
| |----|---------|------|-----------|
|统 计|行包运量| |行包周转量 | |
| |(公斤)| |(公斤公里)| |
---------------------------------------
路单签发人 路单回收人
(注:背后套印旅客清单)

旅 客 清 单
---------------------------------------
|旅客姓名|国籍|乘车站|到达站|票号|旅客姓名|国籍|乘车站|达到站|票号|
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
|----|--|---|---|--|----|--|---|---|--|
| | | | | | | | | | |
---------------------------------------
附件六:国际汽车货物运单(式样)
(中文字下套印相关文字)

国际汽车货物运单 No:000000
-----------------------------------------------
|1. 发货人 |2. 收货人 |
|名称 |名称 |
|国籍 市 |国籍 市 |
|---------------------|-----------------------|
|3. 装货地点 |4. 卸货地点 |
|国籍 市 |国籍 市 |
|街 |街 |
|---------------------------------------------|
| 5. | 6. | 7. | 8. | 9. | 10. |
|标记和号码| 件 数 | 包装种类 | 货 物 名 称 |体积(立方米)|毛重(公斤)|
|-----|-----|------|-----------|-------|------|
| | | | | | |
|-----|-----|------|-----------|-------|------|
| | | | | | |
|-----|-----|------|-----------|-------|------|
| | | | | | |
|-----|-----|------|-----------|-------|------|
| | | | | | |
|-----|-----|------|-----------|-------|------|
| | | | | | |
|---------------------------------------------|
|11.发货人指示 |
|---------------------------------------------|
| a.进/出口许可证No: 从 在 海关 |
|---------------------------------------------|
| b.货物声明价值 |
|---------------------------------------------|
| c.发货人随附单证 ----------------|
|-----------------------------|包括运费交货点________|
| d.订单或合同号 | |
|-----------------------------|不包括运费交货点_______|
| e.其它指示 | |
|---------------------------------------------|
|12.运送特殊条件 14.应付运费 |
| 发货人| 币别 | 收货人 |
-----------------------------------------------

-----------------------------------------------

|13.承运人意见 | 运 费 | | |
| | | |-------|
| | | | |
|--------------------|-------------|--|-------|
|15.承运人 | | | | |
| |----------|--|--|-------|
| | | | | |
| |----------|--|--|-------|
| | | | | |
| |----------|--|--|-------|
| | | | | |
| |----------|--|--|-------|
| |共计 | | | |
| |----------|--|--|-------|
| | | | | |
|---------------------------------------------|
| 编制日期 |17.收到本运单货物日期 |
|16.到达装货 时 分 |18.达到卸货 时 分 |
| 离去 时 分 | 离去 时 分 |
| 发货人签字盖章 承运人签字盖章 | 收货人 |
| | 签字盖章 |
|-------------------------|-------------------|
|19.海关机构记载 |20.收货人可能提出的意见|21.汽车号 |
| | | 拖挂车号 |
| | | 司机姓名____ |
| | | _________ |
| | | 行车许可证号 |
| | |-------------------|
| | |22.运输里程 |
| | | ________ |
| | | 过境里程 |
| | | -------- |
| | | 收货人境内里程 |
| | | ________ |
| | |共计 |
-----------------------------------------------
不需要就划掉
1—12栏以及16栏由发货人填写,18和20栏由收货人填。



1995年9月12日
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第六届全国人民代表大会第一次会议关于1983年国民经济和社会发展计划报告的决议

全国人民代表大会常务委员会


第六届全国人民代表大会第一次会议关于1983年国民经济和社会发展计划报告的决议

(1983年6月21日第六届全国人民代表大会第一次会议通过)

中华人民共和国第六届全国人民代表大会第一次会议批准国务院副总理兼国家计划委员会主任姚依林所作的《关于1983年国民经济和社会发展计划的报告》。




十六大后现行宪法修改的思考

秦前红
(武汉大学法学院 湖北 武汉)

内容摘要:依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改,是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中,八二宪法发挥着积极的作用,成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新,使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎,通过部分修改的方式,实现宪法变迁应是我们的理性选择。当前应将修宪的重点放在公民权利部分,特别是完善财产权和迁徙自由权的宪法保护体系。
关键词:法治 宪法修改 公民权利


依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改,是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中,八二宪法发挥着积极的作用,成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新,使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎,保障我国改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展,通过部分修改的方式,实现宪法变迁应是我们的理性选择。
一、宪法修改的价值
在宪政思潮波及全球,各国竞相重视宪政建设的今天,宪法在法治国家建设过程中被赋予独特的价值。“法治的核心是宪法价值的维护,即以宪法规范的要求作为社会秩序正当与否的基础,赋予宪法以普遍的约束力”。[1]宪法权威至上是法律至上原则的灵魂。法治理念谋求“一种法律的统治而非人的统治”[2],而法治与人治区分的根本标准在于法律与个人(或少数统治者)的意志发生矛盾冲突的时候,是法律的权威高于个人意志还是个人意志凌驾于法律之上。[3]在政治社会,对法律权威构成最大威胁的莫过于公共权力执掌者的个人恣意。孟德斯鸠不无先见地指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[4]法律至上首先要求法律支配权力。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”[5]宪法正是授予政府权力的法案,在启蒙思想家眼里,宪法“不是政府的法令,而是人民组成政府的1法令”,宪法是政府权力产生的合法性依据,“政府如果没有宪法就成了无权的权力了”。[6]因此,法律至上的法治理想,离开了宪法权威至上只是空谈。从这个意义上讲,“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’,而不应该仅仅是一般的法律之治”。[7]进而,法治这一目标演化成这样一组命题:依法治国首先是依宪治国,宪法权威至上是现代法治的根本要求,宪法是型塑一国法治秩序的首要文件。
宪法权威的确立有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定,不能朝令夕改。如果频繁修改,就无法保持宪法应有的稳定性和连续性,从而损害宪法的权威。与此同时宪法规范必须具有适应性。“经验知识告诉我们,‘法’必须受到人们的尊重,然后才有尊严,然后才能发生作用,但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要,然后才会为人们所遵守。”[8]易言之,科学的宪法是宪法权威确立的前提。一部科学的宪法能够完整反映人们的宪法观念和价值追求。从一国宪政实践的逻辑时序来看,人们的宪法观念和宪政信仰决定着该国规范宪法的内容和样式,并赋予规范宪法向现实宪法转化的强大动力。当一国宪法规范反映了该国人民宪法观念所体现的价值追求时,必然会具有极强的稳定性。这种稳定性则反过来使宪政信仰在人们心中的积淀不断加层,进而赋予宪法规范崇高的至上性。但当宪法规范与社会现实明显不符而成为社会发展的阻抑因素时,其稳定性只会有损其权威。正如有学者所言,无论是刚性宪法还是柔性宪法,都必须随着时间和社会情势的变化而变化,宪法不在变化中自变,就会因其不变而为社会变革所推翻。在这种情景下,更不能奢谈宪法权威和法治。[9]从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看,宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突,即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性,用规范约束社会现实的随意性,在另一方面,宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此,要确保宪法权威的确立,必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。从社会心理来看,在宪法的稳定性和适应性之间,人们更偏好后者。的确,法令多改,权威不立,没有权威,便无效益。但我们必须认识到,“宪法的稳定性与宪法的权威性不一样,后者是绝对的,而前者则只能是相对的”。[10]因此,从根本上讲,维护宪法权威,实现法治秩序,首先要确保宪法规范与社会现实的适应性。
要实现这一要求,必须通过科学的方式实现宪法的变迁。从世界各国的宪政实践来看,宪法变迁主要通过立法方式、宪法的全面修改和部分修改、宪法解释、宪法惯例和宪法文字的自然变更等途径来实现。[11]对于成文宪法国家来讲,宪法修改是宪法变迁的重要途径。
在今天的中国,宪法修改具有极为重要的现实价值。宪法与市场经济处于一种互动关系之中,但这种互动关系并非一种均衡、直接的对应关系。从宪法和市场经济的特性来看,宪法与市场经济的不和谐是这种不均衡互动关系的应有之义。[12]法律具有天生的保守倾向,法律规范框架中有着某种僵化性,使法律变革常常落后社会改革 ,还可能发展出对社会生活的过渡控制的倾向。[13]宪法同样如此。而市场经济则无时不处在变动之中。更为重要的是竞争乃市场经济的本质。作为发现新知识过程的竞争[14],使我们的认知殿堂不断发生革新,进而冲击宪法的稳定性。另外,我国的市场经济是在几十年计划经济体制中挣扎而生,远比不得资本主义国家的市场经济的成熟程度。在我们将市场经济体制建设作为国家的目标之后,必须创造市场经济发展的法律和制度条件,宪法的引导作用对这一体制的建立显得尤为重要。这要求宪法不能长期滞后于社会的发展,所以,在当今中国这个法治和市场经济后生发国家,宪法修改当然地获得了建构意义上的更高价值理性。胡锦涛总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出:“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展,是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境,宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求,根据实践中取得的重要的新经验和新认识,及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充,使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”[15]事实上,我国现行宪法并不是僵化的历史文件,她始终处在活水长流的发展之中。也正是自八二年以来的三次宪法修改,使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神,提高了宪法的权威,[16]促进了社会的发展。

二、科学客观地评价“八二宪法”,正确选择修宪方式
宪法修改是指宪法正式实施后,由于部分规范与实际需要不相适应,由法定的修宪主体依据特定的修宪程序,对宪法规范所作的重订、修订或增删等活动。从理论上讲,学界认为全面修改和部分修改是宪法修改的两种主要方式[17].
一般来讲,全面修改又称整体修改,是指在国家政权性质及制宪权没有发生变化的情况下,宪法修改机关依据法定的修宪程序、权限对宪法的大部分内容(也包括宪法的结构)进行调整、修订并重新予以颁布的活动。部分修改则指修宪机关依法对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动,一般以决议或修正案的形式出现。二者的共同之处是均有别于宪法制定,以宪法所规定的修改程序进行。它们之间又存在如下两点区别:一是全面修改要求宪法修改机关通过或批准整部宪法,而部分修改则不重新通过或批准整部宪法,只批准决议或修正案涉及的内容。二是对宪法进行全面修改要公布一个新的宪法文本代替原宪法文本,但部分修改时原宪法文本并不被修正案所代替。
立宪技术是科学修宪的重要环节。我们认为无论是对现行宪法进行部分修改还是全面修改,甚至抛弃现行宪法,启动制宪权制定一部新宪法,都必须对现行八二宪法给予科学的评价。如果未能对现行宪法进行合理的历史定位和价值离析,仅凭社会的变化、宪法的某些局限甚至一种新的指导思想的出现便号召修宪甚至鼓动制宪权的再次行使,未免有些草率。基于对这一逻辑前提的分析以及全面修宪和制宪权的重新行使的弊端的透视,我们认为在现今阶段,在宪法规范与社会现实存有罅隙时,应该在宪法解释空间用尽的前提下通过部分修宪的方式实现宪法的变迁。
(一)现行八二宪法体现了“三个代表”重要思想
现行宪法于1982年12月4日由全国人大五次会议通过,是对1978年宪法的全面修改。在其公布施行的20年中又进行了三次部分修改。尽管宪法学界对三次修宪颇有微词,[ “八二年宪法的历史局限性也在实施过程中渐次暴露出来,而这些诸如‘权力双轨制’、‘权利审查制’以及‘人大至上性’和‘议行合一’等历史局限性,在一定程度上已成为中国宪政建设不可逾越的障碍”[18],但从八二宪法制定的历史背景、规范内容以及其实施后的绩效来看,她是建国历史上最好一部宪法,体现了“三个代表”重要思想。
首先,从现行宪法产生的历史背景来看。八二宪法颁布前夕,中国发生了几件具有历史意义的大事;一是关于真理标准的讨论,确立了实践是检验真理的唯一标准的马克思主义基本观点;二是中国共产党召开十一届三中全会,将工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心上来,并提出了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务;三是中国共产党的第十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,对建国以来的许多重大问题进行反思和总结;四是中国共产党第十二次全国代表大会确立了开创社会主义现代化建设新局面的时代策略。这四件大事为八二宪法的产生提供了明确的指导思想和理论基础。八二宪法自诞生以来就与前三部宪法存在显著区别。她在坚持社会主义制度的前提下高举改革开放的大旗,弘扬政治体制改革的精神,彰显保护人权和公民权利的立宪取向。八二宪法的诞生是时代发展的产物,她深刻的蕴含了人民主权的价值取向和与时俱进的实践要求。
其次,从现行宪法的内容来看。八二宪法代表着先进生产力的发展要求。现行宪法自身即是生产力解放的产物,是在打破“文化大革命”造成的一系列束缚生产力发展的桎梏后公布的。鉴于此前的教训,宪法中有些条文直接规定了促进生产力发展的制度,如第14条,还通过保护劳动者权益、赋予民族自治区经济自主权以及重视科学技术等方式间接促进生产力发展,如宪法第42、43、118、119和122条。八二宪法代表着中国先进文化的前进方向。她对中国悠久的传统文化给予了充分的肯定,并且明确宣称要坚持社会主义文化的发展方向,建立一个“富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法在将物质文明建设纳入根本法规范的轨道的同时,赋予了精神文明建设以同样重要的宪法地位,分别在第19、20、21条中详细的规定了思想道德建设和社会主义文化建设。八二宪法是全国各民族人民共同意志的体现。现行宪法自1980年开始筹备起草,历时近两年,其间全国各族人民进行了长达4个月的广泛讨论。八二宪法的产生充分体现了社会主义的民主精神,具有广泛的民意基础和社会基础。现行宪法的人民性决定了她代表着最广大人民的意志和利益。在文本中,宪法对人民的历史地位、社会主义政权的阶级基础以及人民主权等内容做出了详细的规定。总之,八二宪法体现了“三个代表”重要思想。[19]
最后,从宪法实施后的社会绩效来看。中国近二十年的改革开放成就举世瞩目。二十年的实践也证明,我国宪法是一部符合国情的好宪法,在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥极其重要的作用。正如胡锦涛总书记在纪念宪法公布施行二十周年时所言,“宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设”,“促进了我国社会主义民主建设”,“推动了我国的社会主义法制建设”,“促进了我国人权事业和各项社会事业的发展”。[20]二十余年中,我们从一个全面计划的社会逐步迈向尊重个人利益和自主权的社会主义市场经济社会,几次政府机构改革谋求实现一个“小政府大社会”的治理局面且成果突出,法律体系逐步完善,特别是颁布了行政诉讼法等一系列人权保障法,更为紧要的是我们抛弃了人治的痼疾,万众一心建设法治国家。所有这些,都离不开宪法的保驾护航。事实也证明,“只要认真贯彻实施宪法,坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制,就能保障改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展,保证最广大人民的根本利益不断得到实现,保障国家安全和社会稳定,实现长治久安”。[21]
(二)频繁的全面修宪将会削弱宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪政意识
自80年代学界就展开了人治与法治之争,到1999年法治被写进宪法,历史十余载,可谓路慢慢。时至今日,要法治反对人治,已是人心所向。但从历史和现实情况来看,宪法权威并没有得到足够的重视,民众的法治和宪政意识依旧十分薄弱。包括中国宪政建设的先驱在内的大部分民众对宪法权威、法治宪政意识在法治建设中的重要意义缺乏足够的认识。[22] 法治就其原初含义而言,是指正当规则的统治,[23] 因此,法治要求存在一套阐明的连续的规则体系,并且人民可以据此规则对任何国家权力行为进行合法性追问。频繁的全面修宪,只会瓦解宪法的一致性和连续性,动摇宪法的权威,削弱公民薄弱的法治和宪政信仰。[24]
第一,一个社会的法治建设推进到一个阶段后,宪法成了一个描述性标签。一部成文的宪法凝聚了一个时期人们对法治的体认和信仰。法治信仰的形成,须具备一个必要的时间周期。如果我们频繁的全面修改宪法,只会人为地中断这一周期,造成法治文化发展的断裂和人们心理上的不适,最终分解人们法治体认和宪政信仰的心理积淀。
第二,宪法是最根本的行为规则。她像一根红线贯穿无数的法律规则。人类社会发展到今天,以宪法为核心的规则体系逾趋庞杂。当人们在日常生活中面临规则从集而不知所措时,自然首先要将宪法规则作为行为预期的方向标,在与他人的行动中达成一种纳什均衡。宪法频繁的修改,会造成人的行为自主性与行为的束缚、强制性之间的持续紧张,进而造成人的行为的适应性与惯性的重大冲突,加剧社会均衡与和谐实现的代价。
第三,对权力行为的合法性进行追问,是法治的应有之义。在现代宪政国家,一部正当的宪法则是这一追问的终结点。当人们对权力行为的合法性追索到宪法这一法律位阶,这种追索自然而止。全面修改宪法作为一种法定的权力行为,也必须接受这种合法性追问。但当公民对一次全面修宪行为进行例行的合法性追问,并惯常地将目光投向先前的宪法而发现曾经神圣的宪法文本已是一张废纸时,全面修宪造成的规范缺失对公民宪法、法治和宪政信仰的冲击,自然可想而知。
第四,全面修宪会使一大批法律面临合宪性危机。现代宪政国家法律的生产必须由立法机关经由合法的程序制定,而且要求法律的内容必须经受得住宪法的盘问。宪法一旦全面修改,将使一些依照旧宪法制定但不合新宪法的法律突然被置于不合宪的困境之中,失去道义的权威性。但另一方面,这些法律仍然在调整人们的行为,衡定社会的价值取向。这种尴尬的法治局面,对于像中国这样解释、监督和实施宪法的机制不完备,同时宪法规范又缺乏可操作性的国家来说,会表现得更突出。因此,当一纸宪法高悬空中而又持续地遭受普通法的挑战并对这种挑战采取漠视的态度,宪法有何权威呢?

三、 宪法修改的内容和规范设计
八二宪法颁布至今,已经过三次部分修改。除了三次宪法修改涉及的内容,学界对现行宪法内容和规范设计方面的种种不足进行了深入探讨。[25] 纵观这三次宪法修改,主要有如下缺陷:一是修改的内容集中在经济制度方面,三次修改通过17条修正案,有11条约2/3涉及经济制度,对公民权利和国家权力制度完善关注不足;二是修改后的宪法规范仍纲领性有余规范性不足。在再一次对宪法进行修改时,我们首先应该确定宪法修改的内容。比较当今各国宪法文本,内容五花八门。中国宪法内容更是十分庞杂,除了传统宪法所包括的公民权利和国家权力的两部分外,还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。纵观各部分的内容,的确或多或少存在一些问题。但我们认为以后修宪不宜将重点放在经济、文化和社会制度方面。八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展,成为经济建设的桎梏,进而导致修宪。宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因,但目前将有关经济的政策全部修改甚至废除,时机尚不十分成熟,阻力很大。同时鉴于我国宪政制度与两个人权公约在应然权利认知上的重大差异[26] 以及十六大报告在诸多理论方面的创新,修宪应该将重点放在公民权利保护制度和部分国家制度的完善。
(一)公民权利的宪法修改
多年来学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷,认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。一段时间来,学界还针对这些权利——特别是财产权和迁徙自由权的宪法保护进行了详细研究。从国际人权宪章与我国宪法的相关比较中我们可以发现,尽管我国宪法在公民权利规范表述上与国际宪章有较大区别,而且宪法权利规范数量似乎与国际人权宪章出入明显,但联系我国的有关普通法如刑事法律加以分析,履行我国政府对国际人权宪章的承诺义务,我国宪法目前应该增添的公民权利实际上只有迁徙自由权和生命权二项。[27] 我国历来主张公民的生存权和发展权,与生命权相较而言,这是公民享有的更高层次的权利。因此,对于生命权的保护只需在有关条款中明示即可。根据理论准备的成熟度并结合我国的生活实际,我们认为,财产权和迁徙自由权应成为修宪的重点。[28]
第一、关于财产权利宪法保护的完善
在现行宪法中,第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。宪法关于财产权的保护制度有三大特点:一是公有财产权和私有财产权的宪法地位差别显著,集中体现在“神圣不可侵犯”和“保护”的用语差别上;二是财产权规范列于“总纲”一章中,体现了这一权利相对于国家富强和人类解放的宏大目标的工具性价值和地位;三是宪法对私有财产范围规定过狭,仅包括收入、储蓄和房屋等生活资料,民间掌握的大量生产资料尚未获得合法地位,得不到宪法的保护。现行宪法中财产权保护制度的三大特点同时构成了我国财产权宪法保护的致命缺陷。所以在重构我国的财产权宪法保护体系时,必须注意如下几点。
首先,将财产权保护规范置于“公民的基本权利与义务”一章中。将私有财产权宪法条款置于总纲这一部分,而不是作为公民基本权利与义务的一部分,在实行计划经济的国家比较常见。如1971年保加利亚宪法和朝鲜1972年宪法,都将私有财产权宪法条款放在“经济制度”这一部分。这种保障条款的位置说明了国家视公民财产为对全国经济宏观调控的应有内容,而不是不可剥夺的权利。修宪时将财产权的规范置于“公民基本权利和义务”一章中,与我国现行宪法将公民权利置于国家权力和机构之前所体现的“彰显政府尊重和保障人权”的精神比较吻合。
其次,在宪法规范设计上应该遵从现代国家的通行做法。现代国家的财产权保护体系一般包括三大要素:一是财产权不可侵犯的概括式规定;二是对财产权行使的限制性规定;最后是私有财产征用补偿规定。我国的财产权宪法保护体系也应该包含这三部分内容。鉴于学界对“神圣不可侵犯”这一用语存在争议,加之我国宪法第51条对公民权利行使的限制进行了概括式的规定,我国的财产权宪法保护规范可由两款组成,即财产权不得侵犯;财产只有在正当补偿下方能收为公用。
最后,由于现行宪法财产保护的条款在“总纲”部分,所以在采取修正案方式修改宪法时,必须像美国修改宪法曾经采用的方式那样,使修正案中的规范独立存在并能独立适用,而无需与修改前的规范相结合才能完整地理解和发生效力。
第二、关于迁徙自由权利的宪法保护
从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看,迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由,该条第3项还规定了迁徙自由权行使的限制。五四宪法曾赋予公民迁徙自由权,现行宪法取消了这一公民权利,主要是考虑到了我国经济发展水平还比较低,在可以预见的未来,还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。[29]实际上,无论从我国的实际情况还是迁徙自由的宪法权利属性来看[30],都应该赋予公民迁徙自由权。在规范设计上,至少要包括以下内容:“迁徙的自由,不得侵犯”,“不得阻止任何人移居国外或脱离本国国籍”,“任何人享有的归国自由不得被恣意剥夺”。至于迁徙自由行使的限制条款,当然的包含在现行宪法第51条中。
(二)国家制度的完善
在十六大报告中,江泽民指出“三个代表”的指导思想是“我们党的立党之本、执政之基、力量之源”,并且明确指出“我们党历经革命、建设和改革,已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”;在我们国家,“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民,始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层,都是中国特色社会主义事业的建设者”。十六大报告明确指出,在判断人们政治觉悟高低时,“不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准,而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现,看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用,看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所做的贡献”,同时我们党“要把承认党的纲领和章程,自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来,增强党对社会的影响力和凝聚力”,“通过锲而不舍的努力,保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队,同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。江泽民还指出,“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标……发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[31] 这些精辟论述,发展了社会主义得以序列理论,有利于有中国特色的社会主义建设,同事也对现行宪法的相关规定提出了挑战。根据十六大报告,我们建议对现行宪法做出如下修改。
第一,将建设社会主义政治文明作为社会主义初级阶段的重要目标由宪法予以确认。文明的政治肯定是规范化的政治、体现现代社会价值追求的伦理政治和讲求政治程序以对抗恣意野蛮的程序化政治。[32] 政治文明应该是社会主义国家政治发展中的应有之义,也是我国宪法早就该确认的目标。尽管我国宪法序言第七自然段中有“把我国建设成高度文明、高度民主的社会主义国家”的表述,可以通过宪法解释来包括政治文明,但我们以为,通过直接在序言中加入建设社会主义政治文明的内容,将会使政治文明建设受到更多的重视。所以,我们建议在序言第七自然段“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”修改为:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化和社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设”。
第二,将党依法执政写进宪法。针对我们党的领导方式和执政方式与新形势的要求还不完全适应的现实,十六大报告提出要改善和提高党的执政和领导水平,并提出要“依法治政,实施党对国家和社会的领导”。这以极具新意的提法符合我们建设社会主义法治国家的目标,建议在宪法序言第七自然段后加上“中国共产党在社会生活和国家生活中坚持依法领导,依法执政”的内容。[33]
第三,十六大报告提出要将“承认党的纲领和章程,自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来,增强党对社会的影响力和凝聚力”,“通过锲而不舍的努力,保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队,同时也是中国人民和中华民族的先锋队”,这必将引起我国的国体和政体的变化。中华人民共和国是工人阶级领导的社会主义国家,而工人阶级又是通过其先锋队中国共产党来实现对国家的领导和政权的享有,所以当其他阶级的先进分子加入到党内,中国共产党成为中国人民和中华民族的先锋队时,这必将改变我们党的社会基础和阶级基础,现有政权的主体和国家的领导者也会发生变化,进而导致国体和政体的变化。所以我们建议对宪法序言和第一章中的本分内容进行修改。如将序言第六自然段的中“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政,实质是无产阶级专政”的内容删除。第一章总纲的第一条第一款也应作适当的修改,可以修改为“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工人阶级、农民阶级和其他社会阶层联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”
第四,在宪法中明示差额选举和秘密投票的选举原则。真正的民主是选民依照自己的意愿提名候选人并选举他所信任的候选人。江泽民在十六大报告中提出要加强社会主义民主政治的建设,并强调要将党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来。但在现实中,人民当家作主所要求的民主选举受到了不同程度的侵犯。比如最近在岳阳的市长选举中,唯一的市长候选人未获得人大半数以上的选票被人大否决后又被提名为候选人并当选为市长的做法,就严重侵害了人民当家作主的宪法原则。[34] 所以,建议在宪法第101条加上一款,“以上规定为地方各级人大选举的地方机关领导人的候选人预选、确定和地方机关领导人的选举,都必须以无记名投票方式表决,并在选举现场设立秘密投票处;选举地方国家机关正职领导人,候选人不得少于两人,一律实行差额选举。”
(三)宪法监督保障制度的创新