海南省人民政府


海南省闲置农业用地处置规定
海南省人民政府
海南省人民政府令第145号


（2001年6月8日海南省人民政府第103次常务会议通过，自公布之日起施行）


第一条 为了提高土地利用率，促进土地合理流转，加快处置闲置农业用地，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 通过出让、合作、承包、出租以及其他方式（农村集体经济组织、国有农场等土地使用权人内部承包的除外），实际连续占有国有或者集体所有农业用地满1年以上，未按约定用于农、林、牧、渔业生产且没有改变农业用地性质的土地，应当认定为闲置农业用地。
第三条 国有闲置农业用地的处置，由县级以上人民政府组织实施；集体所有闲置农业用地的处置，由乡（镇）人民政府组织土地所有权人实施。
权属不清的闲置农业用地，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法确定土地权属后，依照前款的规定处置。
第四条 依法以出让、合作、承包、出租等方式，取得国有或者集体所有农业用地的土地使用权（承包经营权），未按合同约定的期限开发利用，或者合同、用地批准文件没有约定开发利用期限，但自合同或者用地批准文件生效之日起，全部或者部分土地连续撂荒2年以上的闲置农业用地，属于集体所有的土地，可以由土地所有权人无偿收回全部或者部分土地使用权（承包经营权）；属于已确定使用权的国有土地，可以由土地所有权人无偿收回全部或者部分土地使用权（承包经营权）后，退还原土地使用权人。
前款规定的闲置农业用地有下列情形之一的，可以按以下规定处置：
（一）用地符合土地利用总体规划，近期可以进行实质性开发利用的，由开发商申请，制定开发利用方案，报原批准机关批准后，可以延长开发期限。延长期限自批准之日起不得超过1年。到期仍未按批准的开发利用方案开发利用的，可以依法无偿收回土地使用权（承包经营权）。
（二）用地符合土地利用总体规划，已有部分地块用于农、林、牧、渔业生产的，经开发商申请，报经原批准机关批准，可以根据土地开发利用情况，重新划定用地范围，确定用地面积，其余部分仍然闲置的土地使用权（承包经营权）可以依法无偿收回。
（三）国有土地的农业项目用地经依法批准后，因政府或者政府部门迟延提供土地，致使土地闲置的，由开发商申请，报原批准机关批准后，可以相应延长项目开发期限。
（四）因政府调整用地规划、未履行或者未按期履行原已约定的义务，致使土地闲置，而开发商资金落实，近期可以进行实质性开发利用的，经双方协商同意，可以采取相应延长开发利用期限、调换用地等方式处置，并依法办理用地手续。
（五）因集体所有权人未履行或者未按期履行原已约定的义务，或者迟延提供土地，致使土地闲置的，按合同约定处理；合同没有约定的，经双方协商同意，可以采取延长1年开发利用期限、调换用地等方式处置。
第五条 依法取得国有或者集体所有土地使用权（承包经营权）的闲置农业用地，仍拖欠地价款（承包金），但闲置不满2年的，按出让、合作、承包、出租合同约定处理，合同没有约定的，可以按《海南经济特区土地管理条例》第三十六条、第五十七条的规定处置。
第六条 闲置农业用地中有下列情形之一的，批准文件或者当事人双方签订的合同、协议无效，占有的土地按土地管理有关法律、法规处置：
（一）未办理用地手续，只通过预交定金、部分地价款、签订合同或者协议等方式圈占的国有或者集体所有的农业用地；
（二）未经村民会议2／3以上成员或者村民代表会议2／3以上的代表同意，擅自出让、承包、出租或者与他人合作的集体所有农业用地；
（三）未经土地所有权人书面同意，越权签订出让、合作、承包、出租合同或者协议的集体所有农业用地；
（四）未按法定权限和程序批准的国有或者集体所有土地用于农业开发的；
（五）农村集体经济组织将国有或者其他集体经济组织所有的农业用地出让、承包、出租或者与他人合作的。
第七条 具有本规定第五条、第六条规定情形之一的农业用地，符合土地利用总体规划，正在开发利用的，经开发商申请，并经原土地所有权人或者原土地使用权人书面同意，可以依法办理用地手续。
第八条 不能依法无偿收回且近期内无法开发利用的闲置农业用地，可以由原土地所有权人或者原土地使用权人安排临时使用，待原项目开发利用条件具备后，重新批准使用。不能安排临时使用的，开发商可以委托所在市、县、自治县人民政府代为处置。
临时用地属国有土地的，收益归政府；临时用地属集体所有土地的，收益归土地所有权人。
第九条 依法应当无偿收回的国有闲置农业用地已被司法机关查封的，市、县、自治县人民政府应当在依法收回土地的同时书面告知实施查封的司法机关。
第十条 闲置农业用地经批准采取延长开发利用期限、限期缴款、按实际交款划地、调换用地或者补办用地手续等方式处置的，应当按规范的合同文本重新签订合同，并规定开发利用期限。未按合同约定期限开发利用或者未在规定期限内完成项目开发的，应当依法无偿收回土地使用权（承包经营权）。
第十一条 国有闲置农业用地由市、县、自治县土地行政主管部门提出处置方案，经原批准机关批准后实施。
集体所有闲置农业用地属于以出让方式取得的，由土地所有权人提出申请，市、县、自治县土地行政主管部门根据其申请提出处置方案，乡（镇）人民政府组织土地所有权人实施；属于以承包、合作、出租方式取得的，由土地所有权人提出申请，市、县、自治县农业行政主管部门提出处置方案，乡（镇）人民政府组织土地所有权人实施。
第十二条 对已依法收回的闲置农业用地，属国有土地的，由市、县、自治县土地行政主管部门统一管理并会同有关主管部门负责盘活利用；属集体所有土地的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
第十三条 省土地、农业行政主管部门按本规定确定的职责负责监督检查全省闲置农业用地的处置工作。
第十四条 本规定具体应用问题由省土地行政主管部门负责解释。
第十五条 本规定自公布之日起施行。


2001年6月14日
索债型拘禁行为的定位及思考

史舒


一、简要案情
甲因赌博欠下乙47000元的赌债，乙多次向甲催讨未果。乙为讨回赌债，定下了采取暴力将甲劫走、以甲的生命健康威胁恐吓甲及其家属并向甲及其家属索取50000元的犯罪计划。之后，乙在将甲劫走并予以拘禁而未向甲及其家属恐吓、索要财物时，被公安机关抓获。归案后，乙如实供述其犯罪计划。
二、分歧意见
对于本案的定性，主要有以下两种意见：
第一种意见认为应当定非法拘禁罪。因为最高人民法院《关于对为索取法律不予保护的债务非法拘禁他人行为如何定罪问题的解释》中规定：行为人为索取高利贷、赌债等法律不予保护的债务，非法扣押、拘禁他人的，以非法拘禁罪定罪处罚。本案中，乙为索取赌债而拘禁甲，其行为符合非法拘禁罪的犯罪构成，应以非法拘禁罪定罪量刑。
第二种意见认为乙的行为已构成绑架罪（既遂）。理由：①乙并非仅仅想索要47000元的赌债，而是索要50000元，明显超出赌债范围，其主观上还有勒索3000元的目的，所以乙由索债为目的转化为勒索目的，这种犯罪目的的转化已经为一般的非法拘禁罪所无法涵盖，而且乙一个绑架行为触犯了非法拘禁罪和绑架罪两个罪名。对此不能以非法拘禁罪定罪，而是属于想像竞合犯，应以绑架罪论处。②新刑法关于绑架罪主观方面的特别规定（即以勒索财物为目的），使绑架罪成为典型的目的犯。在刑法理论上，目的犯是指具有一定目的，为其特别构成要件的犯罪。目的犯中包含两种目的，即一般犯罪目的与特定犯罪目的。一般犯罪目的是指直接故意犯罪人实施犯罪行为希望达到的结果，特定犯罪目的是超过故意内容所能包含的范围，独立于故意内容之外的目的。在绑架罪的主观方面，一般犯罪目的与客观上单一的绑架行为相对应，是指以绑架他人为目的；特定犯罪目的依照刑法的规定，必须以勒索财物为目的。由于勒索财物是特定犯罪目的，故现实的勒索行为并不是成立本罪的必要条件；绑架他人才是本罪必不可少的行为。因此，乙实施了绑架行为，已对甲的人身自由构成了实质性侵害的情况下，则不论乙是否实施了勒索钱财的行为，也不论勒索的财物是否到手，均应视为绑架罪既遂。
二、关于索债型拘禁犯罪与勒索型绑架犯罪之区别的一般观点
从上述的分歧意见，我们可以看出本案的关键在于对索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪区分标准的认定。
根据我国刑法第239条的规定，绑架罪大致可分为三种类型：其一是以勒索财物为目的绑架他人的绑架行为（以下简称勒索型绑架犯罪）；其二是绑架他人作为人质的绑架行为；其三是以勒索财物为目的而偷盗婴儿的绑架行为。而刑法第238条第三款又规定，为索取债务非法扣押、拘禁他人的，应定为非法拘禁罪（以下简称索债型拘禁犯罪）。在勒索型绑架犯罪与索债型拘禁犯罪中，行为人在主观上均有索要财物的故意，客观上又均实施了扣押、拘禁他人的行为。
一般认为，这两种犯罪的区别除了犯罪目的、犯罪动机、犯罪人与被害人关系、侵犯的客体不同外，其最本质性的区别在于：索债型拘禁犯罪的构成以债务的存在为前提，而勒索型绑架犯罪的构成则不以债务的存在为前提。从这个标准出发，得出了以下三个基本结论：
1、行为人索取的财物数额与债权数额相当的，应定为非法拘禁罪；
2、在行为人索取超过债权数额的“债务”的情况下，应具体分析行为人索取的数额与债权数额之间的差价，分别不同情况以绑架罪或非法拘禁罪定罪量刑。由于在一些案件中，往往难以确定债权数额，因此要确定超出债权数额较大的“度”。若索取的“债务”超出债权数额较大，应以绑架罪论处，反之，则以非法拘禁罪论处。在此，甚至有人认为，应以2000元为“度”，即以是否超过债权数额2000元作为认定是绑架还是非法拘禁的标准。
3、按照民事法律中“谁主张谁举证”的原则，当债权人主张债权而无法举证，则从民法角度来看，其债权债务关系是不存在的。因此，若行为人索取的债务无法查清，则应认定行为人主观上具有“索取他人财物的目的”，以绑架罪论处。
三、由本案而引发的司法困惑
本案引发的司法困惑主要有三：
困惑之一：若认定乙构成绑架罪（既遂），乙将被判处至少十年以上的有期徒刑；而若认定乙构成非法拘禁罪，则乙顶多只会被判处三年有期徒刑。对于乙的行为如何定性，在刑罚上将会出现至少七年有期徒刑的差距。这不能不令人为之乍舌。这样的决择，对于任何一个法官来说，都将是一次严竣的考验。
困惑之二：以行为人索要的是不是债务（包括合法债务和非法债务）来作为区分索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪的标准，是否具有合理性？依照这样的标准，假设本案中的乙仅为讨回47000元的赌债而并非想索取50000元的话，那么对乙应定非法拘禁罪无疑。3000元心理意图之差决定其七年的人身自由，是否合理？
困惑之三：若以行为人索要的是不是债务作为区分索债型拘禁犯罪与勒索型绑架犯罪的标准，则在定性时首先必须弄清的是债务的数额。在证据确凿的情况下，合法债权人完全可以通过正常的诉讼程序来实现其债权，而用不着以身试法、采取犯罪的手段来实现其债权。其次，在民事案件中，按照谁主张谁举证的原则，合法债权人在无法提供证据证明其债权及确切数额的情况下，仍然要承担败诉的结果。而在这种情况下，若合法债权人为索回其债务而采取劫走债务人并予以拘禁的手段来收回其债权，在案发后，应当由谁负合法债权的举证责任？是公诉人、被告人、还是被害人呢？若不能证明合法债权的存在，又应当如何处理？再次，高利贷、赌债等法律不予保护的债务的产生往往是秘密进行的，要证明该债务的存在和认定其数额是十分困难的。若此，在这类的刑事案件的审理过程中，要花相当的精力来举证证明债权的存在及确切数额，且在债权无法查清的情况下，是否推定债权不存在，而使被告人承担极为不利的后果呢？
我们看到，从现行法律出发，以“债务”为标准来区分索债型拘禁犯罪与勒索型绑架犯罪这两种犯罪不论是在理论上还是在司法实践上都将陷入十分尴尬的境地。以“债务”为标准来区分必然带来的后果是：刑事法官们在审查这类刑事案件时，首当其冲的是要对民事纠纷进行审理。如此，一个以“谁主张谁举证”民事法律原则带来的对民事实体权利的认定将对刑事案件的定性产生实质性的影响。例如，在事实上存在债权、而行为人根本不能证明债权存在的情况下，若行为人主观上为索债而实施拘禁他人行为借以威胁其家属，将以构成绑架罪而被判处至少十年的有期徒刑；而一旦能够证明债权的存在，则仅为至多三年的有期徒刑。由于民事“举证不能”而导致刑事案件在定罪量刑上出现极大的差异，不仅可笑，简直近乎谎唐。
四、为索债而扣押、拘禁他人行为的本质
经过仔细分析，我们发现，为索债而押押、拘禁他人行为是认定为索债型拘禁犯罪还是勒索型绑架犯罪，最大的不同在于法律后果上的显著差异。非法拘禁罪和绑架罪在法定刑上具有相当大的差距，这也是理论界和司法实践部门孜孜以求、费尽心机地硬要将索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪分出个“你死我活”的根本原因。从刑法的规定来看，非法拘禁罪是“处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。”“致人重伤的，处3年以上10年以下有期徒刑；致人死亡的，处10年以上有期徒刑”；而绑架罪则“处10年以上有期徒刑或者无期徒 刑，并处罚金或者没收财产；致使被绑架人死亡或者杀害被绑架人的，处死刑，并处没收财产。”差距是显而易见。
笔者认为，其实从行为上来看，为索债而扣押、拘禁他人的行为在本质上是一种绑架行为。首先，不论行为人索取的是根本不存在的债务、明显超过债务范围的财物还是合法债务，其在主观上都属于以非法占有为目的，都具有勒索的性质。若是索取根本不存在的债务或明显超过债务范围的财物，其主观上的非法占有目的自不在话下。若是合法债务，在一个法治的社会中，行为人完全可以通过正常的诉讼程序来实现其债权，行为人舍弃合法途径而采取犯罪的手段就足以证明其非法占有的目的性。其次，将他人扣押或者拘禁借以威胁其家属等人以取得所谓的“债务”，应当说，在犯罪构成上，索取债务只是犯罪的动机，而非法取得财物才是犯罪目的。
五、法条设置的理性思考
从上面的分析我们可以看出，法律的规定存着严重的缺陷。事实上，完全没有必要区分索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪，因为这两种犯罪所指向的行为在实质上都属于绑架行为。以“债务”为标准来区分同一本质的行为、把犯罪动机与犯罪目的相混淆，从而使同一本质的行为在刑法上的定性上得出截然不同的判断，显然是以罪刑相适应原则相违背的。
我国新刑法错误条文设置，从而导致将索债型拘禁犯罪归入非法拘禁罪的范畴，不但引发了一场无谓的论战，而且还造成司法机关在具体的实务操作中左右为难的困境。法律的真实生命应当而且永远存续于实际的司法运行之中。法条没置的科学性与否，刑罚设置是否合理都需要通过司法实践的检验，可以说，司法结果是衡量立法科学性、保障立法权威性、体现立法公正性的根本尺度。为了使法律的规定更具合理性与操作性，对其进行合理的重构势在必然。
笔者认为，根据罪刑相适应原则 ，合理的条文设置原则上应该是：①删除刑法第238条第三款的规定（即“为索取债务非法扣押、拘禁他人的，依照前两款的规定处罚”）；②在刑法第239条关于绑架罪的处罚中，规定一个“情节较轻时”处罚原则，以此来容纳诸如为索债而实施绑架等“事出有因”的情况。这样既能有效地解决实践中那些避重就轻的现象，充分发挥刑法惩治之功能，同时，又能彻底摆脱理论上和司法实务上的尴尬境地。具体来说，这种设置方式至少有如下三个方面的优点：
第一，不会出现由于定性引起的巨大刑罚差距，这样就避免了出于道德或法律理念而产生的避重就轻或轻罪重判的现象。
第二，避免了刑事案件审理以民事纠纷的处理结果为前提的尴尬局面，使法律条文更具有可操作性。
第三，这种设置方式符合世界各国刑法对绑架犯罪规定的主流方向。纵观世界各国刑法对绑架犯罪的规定，都无一例外地将索债型拘禁犯罪划入绑架犯罪情节较轻的情况中。如《德国刑法典》第239条就规定：“行为人拐走某人或者逮住某人目的在于利用被害人对其健康的担心或者第三者对被害人健康的担心进行索取财物的，处不低于五年的自由刑。在较轻的严重情形（如索取债务等）中处不低于一年的自由刑。”
六、结论
就现代法治而言，按照犯罪行为对社会的危害程度来配置法定刑是一个基本要求。对某种（些）重罪配置轻刑或对某种（些）轻罪适用重刑，或者相似性质的犯罪配以不同刑罚，罪与罚不相当，不仅将极大的冲击罪刑相适应原则，同时影响法制的统一与权威。引起刑法学界对于索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪认定标准之争的根源，在于刑法条文本身的缺陷所致。我们认为，把索债型拘禁犯罪划入绑架罪的范畴，同时设置绑架罪中情节较轻时的处罚原则才能真正体现罪刑相适应原则。这样的设置，既能有效地解决实践中那些避重就轻或轻罪重判的现象，正确发挥刑法惩治之功能，同时，又能彻底摆脱理论上和司法实务上的尴尬境地。