浅析网络对我国立法形式民主的影响

肖寒.
（西南民族大学法学院 四川 成都610041）

内容提要：立法民主包括了立法实质民主和形式民主。面对日益发展的计算机网络对我国立法的影响逐渐扩大，网络在立法形式民主方面同样有着积极和消极的影响。

关键词：网络 立法 形式民主

一、立法形式民主
在现代社会中，民主主要是指一种社会生活状态，与国家形式和政治制度相联。“其精神内涵和基本要求就是实行立法民主，即立法只有体现民情和顺应民意才具有合法性基础和正当性前提，人民是立法真正意义上的原动力，一切立法权属于人民而且源于人民[1]。”要体现民情和顺应民意，要体现立法权源于人民并归属于人民，就需要立法民主的存在，因此立法民主成为保障人民主权的基础之一。而立法民主包括了立法的实质民主和形式民主。立法形式民主指立法的民主化，即“人民通过怎样的形式行使立法权并在所立之法中表达意愿和实现民权，立法者怎样在立法过程中贯注人民民主的精神和实践立法民主的思想”[2]。形式民主是实质民主的载体，是立法民主的运作方式及外部形态,形式民主是实现立法民主的保障。
立法形式民主需要通过各种手段实现，互联网络的出现为公民参与立法过程提供了方便快捷的方式。中国互联网络信息中心2005年7月底发布的中国互联网发展状况统计报告显示，中国的网民已经达到了1.03亿。换句话说，每13个中国人中就有一个人是网民。网络对我国立法形式民主的影响也显现出来。
二、网络对立法形式民主的积极影响
我国自1995年5月加入国际因特网之后，因特网的应用也日渐广泛深入。立法机构也开始利用因特网公布其立法草案，向社会广泛征求意见。2004年北京市人大常委会、北京市政府在制定地方性法规和政府规章时利用因特网公布其草案，而且让公民通过北京市人大常委会征集民意的网站提交公民个人的意见[3]。立法机构把已经起草完毕的法案初稿通过网络交由民众评说。2005年7月10日，全国人大常委会开始利用互联网公布《物权法》草案，同时通过中国人大网收集全国各方面的意见[4]，而且三次《物权法》草案均予以公布。随后引起了社会各界对《物权法》制度的广泛关注和讨论。
（一）立法程序的公开与透明化
“在全球化和信息化日益发展，为公众直接参与‘公务’带来、创造和提供了越来越多、越来越大的必要性、必然性和可能性以后，现代民主国家实行的就不再是纯粹的代表制民主或仅以公众参与作为补充的代表制民主，参与制民主的比重将越来越大，地位将越来越重要。[5]”在这样的背景下，中国公民将可能通过网络手段直接参加立法起草，或者由民众修改甚至预表决法案。
立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外，都应当是公开的。立法机关是以人民的名义进行相关活动的，而且立法机关的权力来源于人民，其制定的法律要反映和体现人民的利益，其合法性来自人民的同意，其一切活动要对人民负责，受人民监督。立法机关必须代表人民进行立法活动，但是它与人民的联系是通过占人口极少数的人民代表来实现的，代表们是怎样代表人民的，这就需要有了解和监督的渠道。通过网络可以在一定程度上公开立法程序，使立法机关的立法过程逐步透明化。
（二）立法技术的科学化
对立法机构而言，在建立了全国统一的网络系统，拥有强大的的计算机软件，硬件配置和良好的网络安全措施之后，立法技术会更加科学化。立法形式民主会拥有强大的科学技术支撑。立法机关可以有效地利用因特网发送和接受信息，这样也就创造一个了透明化的环境，由于网络通讯技术的快捷和高效，通过广泛的交流和评议，能够促进问题的深入和共识的形成。立法机关可以不但可以利用网络与更多的公民交流，而且可以通过网络向公民发布信息，可以通过互联网络就某项立法主题设立专门主页，下分若干小专题，供民众查询和发表意见；也可用此方法向公众进行专门的实证问卷调查，以取得量化的分析数字。
（三）立法信息的丰富化
任何公民都可以通过因特网参与到立法程序之中，提交意见，作出评议。任何人只要能接触到因特网都可以发表意见，立法参与者的数量可能会大大增加，通过网络会有更多的人参与到立法讨论中来，任何人只要有兴趣都可以在不同的时间发表意见，这样不但会有很多政见得到表达，而且立法信息也会在很大程度上增长起来。丰富的立法信息能够更好更多的反映社会问题，反映民情民意，给立法机关大量的建议和批评会给实现立法形式民主以更多的动力。
三、网络对立法形式民主的消极影响
网络对立法形式民主具有着重要的积极影响，但是信息技术日益发达，电子网络日益普及，在某种程度上会对立法形式民主带来消极的影响，网络本身就是一把双刃剑，过度依赖网络对实现立法形式民主有害而无益。
（一）形式平等的难以实现
以今日中国而言，城市和农村的计算机普及率便不同，城市居民的意见和农村居民的意见不会完全一致。城市人口少于农村人口，但计算机人均拥有量却高于农村。这样采集来的民意就自然不具有合理性，民主更无从谈起。截至2005年6月30日，中国的上网计算机数达到了4560万台，与去年同期相比增加了25.6％。但是大部分计算机都集中在城市。[6]都因为家庭收入、居住地等问题的存在，就产生了接近因特网机会上的差异。哪些人参与了而哪些人又代表了谁？这些意见是否是真实的？“事实上，参与者代表性扭曲的疑虑，在传统参与中就已经存在。[7]”网络中的立法参与除了无法上网者参与的形式平等问题以外，还存在同样是能够上网者，有没有一部分人没有参与或参与不足而另一部分人参与过度的问题。公民中积极的分子和非积极分子对于立法的态度是不同的，就是说公民中有人对政治和立法的等活动有参与的积极性，而同时在公民中存在不积极的部分；所有的公民无法都参与到立法活动中来，参加到立法活动中来的公民本身又存在着利益分化。
（二）立法形式民主的实现成本高
网络需要投入大量资金，需要大量专业技术人员，需要计算机网络的大面积普及，需要计算机软硬件设施达到一定的要求，以目前计算机市场价格计算，配置一台能够基本满足上网需求的计算机成本大致在2500－3000元（人民币）左右。这对于社会的部分成员而言还不是个低成本。一些低保人员、下岗工人每月只有100－200元左右的生活费[8]。如果要让更多的公民通过网络有参与立法的机会，整个立法形式民主的实现成本无疑会大大增加，而且面对网络中扑天盖地的立法信息，一一浏览便需要大量的人员和大量的时间，立法机关的工作效率将会降低。笔者这里并不是在倡导要实现立法的直接民主，这里提到的问题在间接民主实现的过程中都会出现。在间接民主参与者中，网络普及的成本也应当考虑。
同时立法草案是要在网络上公布，而且要让更多非专业的民众理解立法，在立法语言表达方面就会有新要求。完全是出自专家之手，或只有业内人士才能看懂的草案在网络上公布，公民难以理解，会导致公民对立法参与的排斥。要制定简明而又通俗易懂的立法草案，并附以大量的通俗化解释，在网络中解答大量的疑问，这一工作也会增大立法形式民主的实现成本。
（三）立法形式民主受网络问题的制约
法律发展是难以跟上科技进步的速度与社会变迁的轨迹，二十世纪这短短的一百年，无线广播、录音机、录放影机、计算机的出现，大大改变了人类的生活。20世纪60年代以来，计算机的发明和高速发展给世界带来了全新的发展面貌，但同时也带来了众多的负面影响。电脑病毒、垃圾信息、黑客，无时不缠绕在网络之中，这些网络自身存在的问题都会对通过网络进行的立法活动带来影响，有时候甚至是灾难性的影响。而网络依赖于计算机、电话、电力，不可避免的存在变化因素、技术故障、能源问题等等，使得这些网络问题成为立法形式民主实现的隔绊。

参考文献：
[1] 周旺生主编：《立法研究》第三卷，法律出版社2002年版，p191.
[2] 周旺生主编：《立法研究》第三卷，法律出版社2002年版，p191.
[3] 参见北京市人大常委会征集民意网站网页：http://www.bjrd.gov.cn/suggest/index.htm.
[4] 参见中国人大网站：http://www.npc.gov.cn
[5] 姜明安：《公众参与与行政法治》，载于《中国法学》2004年第2期，p36.
[6] 参见：互联网正在融入中国人的生活,新华网，2005年9月1日
[7] 叶俊荣：《电子化政府、新民主及行政程序》，载于台湾行政法学会编：《行政法争议问题研究》（上），五南图书出版公司2000年版，p646.
[8] 参见：金鑫，徐晓萍著：《中国问题报告》（第三版），中国社会科学出版社，2004年版，p339.

铁道部


铁路货物集装化运输组织管理办法

1986年7月9日，铁道部

第一章 总 则
第1条 铁路货物集装化运输组织管理办法是根据《铁路货物运输规程》和有关规定，结合铁路运输实际情况，按照货物的性质和集装化运输的需要制定的。
本办法适用于集装箱以外的任何集装方式的货物运输。铁路和发、收货人都应遵守本办法。
第2条 凡使用集装用具或自货包装、捆扎等方法，将散装、小件包装、不易使用装卸机械作业的货物，按规定集装成特定的单元后运往到站的，皆为集装化运输。
凡具备采用集装化运输条件的货物，都必须采用集装化运输。车站在受理发货人提报的运输计划时，应认真审核，凡能采用集装运输的货物，都应采用集装运输。
第3条 发展集装化运输要整车、零担并重，首先采用铁路通用集装箱，其次是各种方式的集装化运输。对容易发生损失、运输过程中包装材料使用较多、污染车辆、交接手续繁琐、装卸作业困难的货物，要优先实行集装化运输。
实行集装化运输必须从大局出发，要提高社会经济效益并兼顾各部门的利益。铁路和收、发货人要密切配合，加强管理工作。
第4条 集装化运输是一项新的运输方式，路内需要货运、运输、装卸、科研等有关部门密切配合，路外需要收发货单位的协作与支持。为促进集装化运输发展，各铁路局、分局、车站、车务段均应加强领导，组成由货运、运输、装卸、科研等部门参加的集装化运输领导组织，由各级货运、装卸部门共同担负日常办事机构的工作，以加强集装化运输的领导和管理。
各货运站应建立定期检查、分析制度，及时了解本经济吸引区内各企业产品运输包装情况及新建企业产品动态，协助企业在设备改造和制定产品生产计划的同时，制定集装化运输方案和措施。
第5条 各铁路局可根据本办法制定管内补充办法，报铁道部备案。

第二章 运 输 组 织
第一节 基 本 条 件
第6条 集装化运输的货物，以集装后组成的特定单元（盘、架、夹、笼、箱、袋、网、捆等）为一件。每件集装货件的体积应不小于0．5立方米，或重量不小于500公斤。
棚车装运的集装化货物，每件重量不得超过一吨，长度不得超过1．5米，体积不得超过2立方米。到站限制为叉车配属站（见附件一）。
第7条 敞车装运的集装化货物，每件重量不得超过到站最大起重能力（征得到站同意时除外）。
第8条 集装化货件应捆绑牢固，表面平整，适合多层码放；码放要整齐、严密，并按规定做好包装储运的标志。以绳索等预垫方式运输竹、木等货物时，必须满足卸车时机械作业的要求。
第9条 集装化货物与非集装化货物不能同一批运输。一批运输的多件集装化货物，以零担方式运输时，应采用同一集装方式。
第二节 运 输 组 织
第10条 发货人要求铁路运输整车集装化货物时，应在月度要车计划表及旬要车计划表记事栏内注明“集装化”字样。
车站对发货人申请的集装化运输计划，按集装化有关规定审核后，加盖“××站集装化运输”戳记上报。在同一品类、同等条件下，对集装化货物要优先批准计划、优先进货、优先装车。
铁路局、分局要把集装化运输纳入月度运输计划，并要逐月分析集装化运输计划兑现情况。
车站不得将批准的集装化运输计划以非集装化方式运输。
发货人托运集装化货物，应在运单发货人记事栏内注明“集装化”字样。运单中件数一栏应填写集装后的件数，包装一栏填写集装方式名称。
发站受理集装化货物时，应在货物运单右上角处加盖“××站集装化运输”章。
第11条 承运新品名、新方式集装化货物时，应先组织试运，以检验集装用具、装载加固方法能否保证货物及运输安全。
试运成功的集装化方式的用具，铁路局应及时组织鉴定和定型，并作为运输条件公布，在管内执行。经铁道部鉴定合格的集装化方式及用具，由铁道部公布运输条件在全路执行。
第12条 实行集装化运输的货物（以运单上发站的集装化运输章为凭），其装卸费率仍按集装前的该类货物装卸费率执行。
第13条 组织集装化运输时要充分利用货车载重能力或容积，并符合《铁路货物装载加固规则》的有关规定。不允许将非超限货物集装成超限货物运输。
第14条 到达的集装货件，到站应以单元整体（包括集装用具）一并交给收货人。收货人应以单元整体搬出货场。

第三章 集 装 用 具
第一节 集装用具的基本条件
第15条 在集装化运输中，用以集装货物的箱、盘、笼、袋、架、夹、预垫绳等称为集装用具。
选用集装用具时，凡能够采用一次性集装用具的货物，必须采用一次性用具。循环使用的用具采用折叠、套装、拆解等型式。
第16条 集装用具应符合下列条件：
1．有足够的刚度和强度；
2．有利于货物的码放，能够保证货物、人身、行车安全，不损坏车辆；
3．能够充分利用货车容积或载重能力；
4．具有机械作业需要的起吊装置或叉孔；
5．循环使用的用具，能够拆解、折叠、套装，便于回送，满足最大利用货车装载能力及容积的要求。
第17条 集装用具应根据集装方式及货物性质涂打以下标记：
1．配属单位、编号；
2．站名；
3．自重及最大载重能力；
4．外型尺寸（毫米）或容积（立方米）；
5．制造单位、制造日期；
6．货物储运指示标志；
第18条 不便于直接涂打标记的集装用具（如集装网等），应拴挂涂有标记的标牌（一次性用具除外）。
第二节 集装用具的配置和管理
第19条 集装用具原则上应由发、收货人自备。铁路根据为集装运输服务的原则，也可备一部分用具，采用出租或价拨方式供发、收货人使用。
发、收货人租用铁路集装用具时，应与出租站签定租用合同。租用方式分一次性使用（简称使用）和长期租赁（简称租赁）两种。
第20条 配备有铁路集装用具的车站，应建立集装用具管理台帐（格式一），及时记载集装用具的动态情况，并应指定专人管理。
第21条 铁路集装用具的租赁费、使用费标准，可根据在计划成本的基础上加15％的原则制定，为发展集装运输积累资金。具体办法及标准由各铁路局制定，计算方法参照附件二。
第22条 集装用具的出租业务由车站负责，所收的租赁费、使用费按有关规定专项管理。
第23条 租赁费、使用费收入只能用于支付集装用具的维修、更新、添置以及因此产生的少量劳务费及开发费。支出劳务费部分，不应超过总收入的5％。
第三节 集装用具回送
第24条 需要回送的集装用具，到站根据运单记载的集装化运输戳记和《铁路货物运输规程》规定签发特价运输证明书。收货人凭特价运输证明书按《铁路货物运输规程》规定期限及《铁路货物运价规则》规定范围和费率办理回送。
第25条 车站对回送的集装用具要优先运输。以零担方式回送时，应在承运日期表最短间隔时间承运并组织装出。
到达站不办理零担发送或原发站不办理零担到达时，可在最近零担办理站办理回送。
第26条 车站在征得集装用具所有人同意后，可以将回送用具出租利用，出租费率比照回送局标准。所收租费的50％为回送站收入，20％为原发站收入，30％为用具所属单位收入，并免收用具回送费。

第四章 货 运 事 故
第27条 集装货件在运输途中发生外部状态损坏、货件散落时，发现站应进行检查清理、编制货运记录、整理加固后继续运至到站。
第28条 集装化运输货物发生的货运事故，按《铁路货运事故处理规则》有关规定办理。

第五章 铁路及发、收货人责任划分
第29条 铁路从承运集装化货物时起（办理承运前保管的车站从接受货物时起），至将货物交付收货人或依照规定移交给其它机关企业时止，对集装货件发生整体灭失、表层货件损坏负赔偿责任。但属于下列情况时除外：
1．集装用具不符合规定，承运时无法发现；
2．集装货件内部货物短少、损坏，在交接时无法发现；
3．其它货运规章规定不属于铁路的责任。

第六章 统 计
第30条 为加强集装化运输管理工作，铁路局、分局、车站应建立“集装化运输统计台帐”。
第31条 铁路局应按季上报“集装化运输报告表”。车站、铁路分局报告的格式及内容由各局自定。
第32条 集装化运输工作考核指标
1．集装化运输比重：
集装化运输
完成总量（吨）
集装化 ＝－－－－－－－×100％
运输比重 可集装货物
发送量（吨）
2．整车集装化运输比重：
整车集装化
运输量（吨）
整车集装 ＝－－－－－－×100％
化运输比重 可集装整车货
物发送量（吨）
3．零担集装化运输比重：
零担集装化
运输量（吨）
零担集装 ＝－－－－－－×100％
化运输比重 零担货物
发送量（吨）


注：1．以上各项指标计算中的集装化运输量均不包括
铁路通用集装箱发送量。
2．可集装货物指：钢铁、水泥、木材、化肥及农药、粮
食、棉花、盐、日用工业品、化工原料及其制品、工
业机械、农业机具、农副土特产品、零担及其他类
货物。
（附件、格式略）