国务院


国务院关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定的通知

1985年3月21日，国务院

为了贯彻落实党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》，适应逐步实现四个现代化的需要，国务院决定，从一九八五年起，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。各地区财政收支包干基数，收入上缴和留用的比例，以及受补助地区的定额补助数额，经过去年十二月召开的全国财政工作会议讨论和协商，已经基本确定。现将《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》发给你们，请遵照执行。
实行“划分税种、核定收支、分级包干”，不仅是国家财政管理体制的一项重要改革，也是国家经济体制改革的重要组成部分。这次改革财政管理体制，总结了现行财政管理体制的经验，继续坚持了“统一领导，分级管理”的原则，进一步明确了各级财政的权利和责任，将有利于进一步发挥中央和地方两个积极性，使财政管理体制更好地体现责权利相结合的原则。各地区、各部门必须教育干部处理好全局和局部的关系，既要适当照顾到地方的利益，又要保证国家重点建设的需要。在实行新体制过程中，各地区要注意调查研究，及时总结经验，解决出现的新问题，把改革财政管理体制工作做深做细做好，为将来过渡到完全以税种划分收入的体制创造条件。

关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定

从一九八0年起，国家对各省、自治区实行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制。五年来，效果是好的，对实现财政状况逐步好转，保证国民经济持续发展，起了重要作用。但是，也存在一些问题，需要研究改进。上述体制原定执行五年，现已到期。特别是实行利改税第二步改革后，情况发生很大变化，原体制中的若干规定需要作相应的改进。为了适应逐步实现四个现代化的需要，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》精神，国务院决定，从一九八五年起，对各省、自治区、直辖市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政管理体制。其基本原则是：在总结现行财政管理体制经验的基础上，存利去弊，扬长避短，继续坚持“统一领导，分级管理”的原则，进一步明确各级财政的权利和责任，做到权责结合，充分发挥中央和地方两个积极性。新的财政管理体制的各项规定如下：
一、基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入：
（一）中央财政固定收入：中央国营企业的所得税、调节税；铁道部和各银行总行、保险总公司的营业税；军工企业的收入；中央包干企业的收入；粮、棉、油超购加价补贴；烧油特别税；关税和海关代征的产品税、增值税；专项调节税；海洋石油外资、合资企业的工商统一税、所得税和矿区使用费；国库券收入；国家能源交通重点建设基金；其他收入。
石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其70％作为中央财政固定收入。
（二）地方财政固定收入：地方国营企业的所得税、调节税和承包费；集体企业所得税；农牧业税；车船使用牌照税；城市房地产税；屠宰税；牲畜交易税；集市交易税；契税；地方包干企业收入；地方经营的粮食、供销企业亏损；税款滞纳金、补税罚款收入；城市维护建设税和其他收入。尚待开征的土地使用税、房产税和车船使用税，将来也列为地方财政固定收入。
石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其30％作为地方财政固定收入。
（三）中央和地方财政共享收入：产品税、营业税、增值税（这三种税均不含石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司四个部门所属企业和铁道部以及各银行总行和保险总公司交纳的部分）；资源税；建筑税；盐税；个人所得税；国营企业奖金税；外资、合资企业的工商统一税、所得税（不含海洋石油企业交纳的部分）。
二、中央财政支出和地方财政支出，仍按隶属关系划分：
（一）中央财政支出：中央基本建设投资；中央企业的挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费；地质勘探费；国防费；武装警察部队经费；人民防空经费；对外援助支出；外交支出；国家物资储备支出；以及中央级的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业费，文教科学卫生事业费，行政管理费和其他支出。
（二）地方财政支出：地方统筹基本建设投资；地方企业的挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费；支援农业支出；城市维护建设费；以及地方的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业费；文教科学卫生事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费（含公安、安全、司法、检察支出）、民兵事业费和其他支出。
（三）对于不宜实行包干的专项支出，如特大自然灾害救济费、特大抗旱和防汛补助费、支援经济不发达地区的发展资金、边境建设事业补助费等，由中央财政专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。
三、各省、自治区、直辖市都要按照本规定划分财政收支范围，凡地方固定收入大于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方，还不足以抵拨其支出的，由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定五年不变。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。
为了适应近两年经济体制改革中变化因素较多的情况，有利于处理中央与地方之间的关系，在一九八五和一九八六两年内，除了中央财政固定收入不参与分成以外，可以把地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个分成比例，实行总额分成。
四、关于地方财政收支的核算方法问题。各省、自治区、直辖市的收入基数，以一九八三年决算收入数为基础，按照上述收入划分范围和利改税第二步改革后的收入转移情况，计算确定。
各省、自治区的支出基数，按照一九八三年原决算收入数和现行财政体制确定的分成比例（其中补助地区应加上定额补助数额），以及某些调整因素，计算出地方应得的财力。京、津、沪三大市的支出基数，按照现行“划分收支、分级包干”体制规定的地方财政支出范围，在一九八三年决算基础上调整确定。
根据上述地方收支基数，计算确定地方新的收入分成比例，或上解、补助数额。
广东、福建两省继续实行财政大包干办法。其现行的定额上解或补助数额，应根据上述收支划分范围和利改税第二步改革后的收入转移情况，进行相应的调整。
五、为了照顾民族自治地区发展经济和各项文化教育事业的需要，对民族自治区和视同民族自治区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在最近五年内，继续实行每年递增10％的办法。
六、经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市，它们在国家计划中单列以后，也实行全国统一的财政管理体制。这些城市的收支范围和基数的确定，由财政部会同有关省、市共同商量。
七、在财政体制执行过程中，由于企业、事业单位的隶属关系改变，应相应地调整地方的分成比例和上解、补助数额，或者单独进行结算。由于国家调整价格、增加职工工资和其他经济改革措施，而引起财政收支的变动，除国务院另有规定者外，一律不再调整地方的分成比例或上解、补助数额。中央各部门未经国务院批准和财政部同意，均不得对地方自行下达减收增支的措施。
八、各省、自治区、直辖市对所属县、市的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本规定的精神，自行确定。


关于完善我国提起公诉证据标准的几点反思

周冬平*
（中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073）


内容提要：我国刑事诉讼法以“案件事实清楚，证据确实、充分”作为人民检察院提起公诉的证据标准，显然具有不科学性，缺乏具体操作性。本文通过对这一问题的反思，并与国外的相关做法相比较，从而提出自己的一些看法。
关 键 词：提起公诉 证据标准 司法审查
一、引言
人民检察院作为公诉机关，是以国家的名义向人民法院指控特定的犯罪，请求人民法院审理并对被告人判处刑罚。提起公诉的决定一经作出，就会产生一系列的法律后果，这不仅限定了人民法院审判的范围，而且更重要的是政府针对特定公民的刑事追究程序正式启动，使被告人处于被追诉的地位，其自由、财产乃至生命面临着被剥夺的危险。可以说，提起公诉是刑事诉讼中相当重要的一个阶段，这不仅关系到国家的法律能否得到正确地实施，而且直接关系到每个公民的基本人权能否得到政府的尊重与保障。然而，在我国的司法实践中，人民检察院在提起公诉时似乎顾虑重重，作法很不统一：一方面，人民检察院极力追求起诉的成功率，强调有罪判决率，对没有十足把握指控成功的案件不愿起诉。 此举极易导致对大量犯罪，特别是重大的犯罪疏于追究，不利于国家法律的贯彻实施；另一方面，检察机关有时又滥用公诉权，对一些明显不具备起诉条件的案件或根本就无望获得有罪判决的案件提起了公诉，从而进入了实体审理，既极大地浪费了国家有限的司法资源，又导致被告长期被羁押，徒增了讼累，甚至造成冤假错案。为什么会造成这种状况呢？说到底就在于没有确立一个科学而完善的公诉的证据标准。所谓公诉的证据标准，是指人民检察院在审查起诉后，决定提起公诉时所掌握的证据需要达到何种程度才可以决定向人民法院起诉。长期以来，由于我国刑事诉讼法对于提起公诉的证据标准规定的不科学性并缺乏具体操作性，而且学界对于这一问题又缺少很深入的研究，从而导致司法实践中的一些混乱现象。在此，我就这一问题谈谈我的个人的一些看法，以期抛砖引玉，引起大家对这一问题的重视。
二、我国现行刑诉法对起诉证据标准的规定及其反思
我国《刑事诉讼法》第141条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的、应当作出起诉决定。”由此看来，我国法律对人民检察院提起公诉的证据标准应当是“案件事实清楚，证据确实、充分”。所谓“犯罪事实清楚”，是指构成犯罪的各项要件以及定罪量型的各种情节都必须是清楚的、真实的。而“证据确实充分”是对用以确定案件事实证据的质和量的要求，它要求每一证据都必须是已查证属实，并且案件事实的各个要件都有相应的证据予以证明，证明之间、证据与案件事实之间的矛盾得到排除，全案的证据形成一个闭合的锁链。由此得出的结论具有唯一性、排他性。这种证据标准往往又被人称之为“客观事实”的证明标准。
以“客观真实”作为提起公诉的证据标准，而且我们可以发现，其实这一标准与人民法院作出有罪判决时所适用的证据标准是一致的，这已引起了法学界广泛的争议。那么该如何评价这一证据标准呢？目前基本上形成了两种主要意见：一种意见认为，我们应当坚持而不应当降低现行法规定的公诉证据标准，它要求检察机关在提起公诉时要慎之又慎，有利于保障人权，防止冤假错案，并认为“中国法律对于提起公诉要求较高的证据标准，是与中国特有的诉讼构造和证据规定相适应的。在流水作业式的诉讼构造没有得到切实充实以前，中国现行法规定的公诉证据标准应与定罪的证据标准相同，决不能轻易降低！”[1]另一种意见则认为，我国的公诉证据标准太高，不切实际，不具有操作性，而且也不利于节约诉讼成本，不符合法律适用中的及时性原则；认为“从一定意义上讲，移送审查起诉和提起公诉并不能决定犯罪嫌疑人和被告人的命运，为了兼顾诉讼效率，没有必要达到‘事实清楚、证据确实、充分’的程度”。[2]主张“只要人民检察院认为案件已达到定罪标准，有定罪的可能，就应当起诉”。[3]还有学者认为，刑事诉讼是一个渐进过程，是有层次性的，在立案、逮捕、侦查终结、提起公诉与判决各个阶级应有不同的程序证明标准，提起公诉的证据标准不能等同于定罪证据标准。[4] 对于第一种观点，就目前的现状而言是很有道理的，但我认为这一观点有着理想化的倾向，又过于原则性，不能更好地指导司法实践，不利于全面地实现刑事诉讼目的。从整体而言我更倾向于第二种观点。在此，我认为，要把握与完善提起公诉的证据标准，就应当对下面的一些问题予以关注与反思：
1、在确立提起公诉证据标准时，一定要注意对刑事诉讼的两大目的，即惩罚犯罪与保障人权，进行全面而慎重地权衡。刑事诉讼目的是整个刑事诉讼的灵魂，对具体诉讼程序的设计起导向性作用。在现代法治国家中已确立了刑事诉讼的两大目的：惩罚犯罪与保障人权，并要求兼顾两者平衡，而不能只片面强调一个方面。[5]由于检察机关是代表国家提起公诉，是以强大的国家强制力为后盾的，无论是对于维护社会秩序还是对于保障公民权益都会产生巨大影响。因此检察机关必须要正确运用其这一职权，而要正确运用这一权力，又必须设立适当的证据标准：如果这个标准过宽过低，对许多显然证据不足的案件提起了公诉，那不仅会浪费国家司法资源，更重要的是会严重损害公民的人权，这与保障人权的刑事诉讼目的及国际人权保障的基本要求是相违背的；相反，如果这个标准过高过严，检察机关在行使公诉权时就会过分谨慎，求全责备，不敢冒任何风险，这会使一些应该打击而且有可能定罪的罪犯逃脱法网，甚至会放纵一些犯罪性质严重、社会影响极其恶劣的犯罪分子，这又明显背离了惩罚犯罪、维护社会稳定的刑事诉讼目的，也背离了检察机关的职责要求。目前我国以“客观真实”作为提起公诉的证据标准，虽然在保障人权，防止将无辜的公民带入审判方面有一定的积极作用；但同时，我们也看到这一过高的标准往往又会束缚检察机关的手脚，影响其发挥追诉犯罪，维护社会稳定的职责。因此，在确定提起公诉的证据标准时，应当做到宽严适度，全面兼顾刑事诉讼两大目的。
2、确立提起公诉的证据标准，应当适应庭审方式的变化并要注意观念的转变。在过去，法院庭审实行“书证中心主义”，其审判基本依据是检察院提供的案卷，一般情况下，这些案卷中形成的证据足以决定被告人的命运。因此，要求检察院提起公诉的证据标准与法院的有罪判决的证据标准相一致是情有可原的。可是，刑事诉讼法修改后，确立了以法官中立、控辩双方积极对抗为特征的新的庭审模式。这时，由于被告人及其辩护人诉讼权利的扩大，庭审对抗性的增强，庭审中的不确定性因素大大增加，这导致起诉与支持公诉的难度加大，检察机关在提起公诉时认为“案件事实清楚，证据确实充分”，经庭审后，其主张未必能得到法庭的支持并产生有罪的判决。在这种背景下，抬高提起公诉的证据标准以至于等同于法院作出有罪判决的证据标准，显然是不合时宣的，也是没有必要的。提起公诉也并不意味着案件的终结，检察机关只要在刑事诉讼中尽力量发挥了职能作用，有理有据地提起了公诉，就不应当有其他过多的顾虑。毕竟，法院才是案件的最终裁决者，审判的结果不是衡量起诉质量的唯一标准。因此，只要检察官尽其所能，履行了自己的职责，就不能根据判决结果予以苛责。
3、确立提起公诉证据标准，还存在着一个由谁来评价与审查的问题。公诉权的发动直接关系到惩罚犯罪与保障公民人权的刑事诉讼双重价值。为防止无故不提起公诉，更为了防止无根据地决定公诉或恶意追诉，要求从立法上明确提起公诉的证据标准不仅是控诉机关所自行掌握的“行业标准”，而且应当在进入实体审判前对其提起公诉的案件进行一定的司法审查，确保提起公诉的合法性。因此，对一个案件是否应当提起公诉，是否达到起诉的证据标准，要引入司法审查，这既可以防止恶意追诉，侵犯人权，又可以使一些明显不能定罪的案件及早分流，节约司法资源。在当前，由于庭审制度的改变，对公诉案件的审前审查由实体审查改为程序审查，只要检察机关提起公诉时，“起诉书中有明确的指控犯罪事实，并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的”，法院就应当开庭审判。这也就是意味着对于检察院提起的公诉案件，法院没有权力在开庭前就其是否达到法定的证据标准进行审查。这样，提起公诉的证据标准便成了检察机关自行掌握“行业标准”。公诉权也就成了一种失去制约的国家权力，如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”因此，完全应当在检察机关之外设立一个独立的机构。对人民检察院提起公诉的案件进行审查，判断是否达到法定的证据标准。
三、借鉴国外的相关经验
他山之石，可以攻玉，国内学术界目前对于我国应采用怎么样的提起公诉证据标准有着不同意见，在此，我们可以先通过比较研究的方法，了解一下国外的相关经验，从而为我国公诉证据标准的完善提供一些新的思路。
大陆法系国家一般通过成文制定法明确检察机关对于提起公诉的证据标准，而英美法系则往往通过一系列的判例、单行法规或者是一些行业的规则对此作出规定。尽管两者在表现形式、话语表达和具体操作上有诸多的不同之处，然而通过了解与比较，就可以发现，对于检察机关提起公诉的证据标准及相关的作法上，有许多共同的地方：
1、提起公诉是件很慎重的事，要求检察机关在作出起诉决定时必须要有足够的证据证明犯罪事实。法国法规定，检察官在决定起诉时，应以追诉的合法性与适当性两方面进行审查，要求检察官有“明显理由”认为发生了犯罪；德国刑事诉讼法则明确起诉必须有“足够的事实根据”，也就是“有充分的犯罪嫌疑”，很有可能被法院判决有罪；日本则要求检察官严格掌握提起公诉的证据标准，要求“根据确定的证据，有相当大的把握可能作出有罪判决，反之不得决定起诉”；英国的《皇家检察官条例》要求“检察官必须确信对每个被告人提出的每一项指控都有足够的证据提供现实的定罪预期”，正如英国总检察长1983年发布的《刑事起诉准则》指出：“不能只看是否存在足以构成刑事案件的证据，还必须考虑是否会合理地导致有罪判决的结果，或考虑在一个依法从事的无偏见的陪审团时，有罪判决比无罪开释是否具有更大的可能性。”而在美国，其律师协会制定的《职业责任守则》规定：“在明知或显然没有合理把握支持指控的情况下，检察官或其他政府律师不得提起或导致提起刑事指控。”
2、提起公诉的证据标准不能太高，并不要求必须达到法院有罪判决所要求的证明程度。在大陆法系国家，法院作出有罪判决时必须根据已经合法调查的证据形成被告人有罪的“内心确信”；在英美法系国家，法院对于进入正式审判程序的案件，由控方向事实的裁判者举证证明，只有当控方履行证明责任达到“排除合理疑问”的程度时，事实的裁判者才能判决被告人有罪。无论大陆法系还是英美法系国家都认为审查起诉时所依据的证据不完全等同于法庭审理时所可能提出的证据，检察官在决定起诉时对于证据证明力的判断具有一定程度的不确定性。而且，起诉并不意味着侦查的终结，控方在决定起诉后仍可以继续收集有关的证据。因此，没有必要要求公诉证据标准必须达到最终足以定罪的程度。相比法院作出有罪判决时的“排除一切合理怀疑”或“内心确信”的证据标准，提起公诉时一般只要求达到“清楚和有说服力的证据证明”、“有合理的根据”、“有明显的理由”等证据标准，这显然要低于法院作出有罪判决的证据标准。
3、与整个证明标准的体系相联系，建立一个对不同性质的案件和案件的不同事实进行有层次的区分对待。根据英美法系证据法的规定，将证明标准的程度分为九种；①而大陆法系国家，则实行自由心证的证据制度，将心证划分成四个等级，②针对不同的诉讼程序或诉讼行为，采用不同的证明标准。与其相适应，就检察机关提起公诉而言，也往往针对不同性质的案件，采用不同的证据标准，体现了区分对待的原则：对于那些严重威胁社会的犯罪，要求采取更为积极起诉的态度，建立较低的证据标准，只要检察机关尽量搜集的证据建立了“有根据的内心确信”或“盖然的心证”，就可以提出公诉；美国的《刑事检控准则》第9条规定：“对于那些严重威胁社会公众的案件，即使检察官所在的司法管辖区的陪审团往往对被控犯有这类罪的人宣告无罪，检察了也不得因此而不予起诉”；而对较轻微的、社会危害性较小的犯罪，则设立较高的证据标准，如证据不是十分充分，可以转为其他方式处理而不提起公诉，有利于保障人权并节约司法资源。同时，对于案件不同方面的事实也都有不同的证据标准，呈现出一个多层次的证明体系，而不象我国那样要求整齐划一的“案件事实清楚，证据确实、充分”。由于其规定十分繁琐，在此就不予赘述。
4、普遍要求对提起公诉案件是否达到法定证据标准进行司法审查。为了防止检察官或起诉律师无根据地决定起诉或者恶意追诉，对重罪案件在提起公诉后，实体审理之前进行司法审查，由职业法官、治安法官或大陪审团对控诉证据是否达到法定的证据标准进行审查。这种审查主要有两种模式：一种是“审判过滤型”，即由法院对已经提起公诉的案件审查其是否有必要进入实体审理，防止将无需审判的案件交付审判，防止浪费司法资源和保障被告人人权，这大体上为职权主义诉讼的国家所采用；另一种为“公诉审查型”，即由中立的第三方——预审法官或大陪审团从证据方面对控方追诉行为是否合法进行审查，着重于保障被告人免受无根据的追诉，当事人主义诉讼模式的国家基本上采用这一方式。虽然各国在审查的组织机构、内容、具体程序及审查后的处理上有所不同，但都竭力防止提起公诉的证据标准仅仅成为检察机关自己的“行业标准”，而且是一种必须接受司法审查的“法定标准”，既有利于及时追诉犯罪，又有利于保障人权。
四、谈谈个人的几点想法
任何诉讼程序的启动都需要有相应的证据来支持，检察机关提起公诉同样也需要有相关的证据。但要求检察机关在提起公诉时即掌握了“确实充分”的证据，并以此能够查明所有的案件事实，这显然不合乎诉讼规律，具有某种不现实性和理想化的倾向，正如有学者所言“极力探寻案件事实是司法的本能，是控辩双方（尤其是控方）竭立发现的目标，但不能以无所不知的神的标准来要求司法工作者。应打破虚幻的美梦，让客观真实说走下神坛，走出人为编织的迷宫”。[6]那在我国应怎样去确立一个较为完善的公诉证据标准呢？基于以上的反思，我下列谈谈个人的想法：
1、改变目前要求达到“客观真实”的起诉证据标准，从而建立一个适当的主客观相结合的证据标准，使之具有明确性与可操作性。提起公诉的证据标准不能定得太低，以防止检察机关滥诉，侵犯人权；但也不能定得太高、太原则化，那又不利于追诉犯罪，维护社会公共利益。因此，在确定这一标准时，一定要把握好适当的原则。那么怎样去衡量“适当”呢？我们可以从主客观两个方面把握：
（1）从客观上说，并不要求检察机关掌握的证据能够达到“客观事实”的证明标准，只是要求检察机关应掌握“足够的证据”，能够证明案件的基本事实。所谓“足够的证据”可以从下面方面去考查：①也能够据以确认一定事实的基本证据已经收集，并且基本证据之间能相互映证，没的根本的、不能解释的、无法解决的矛盾。②收集的证据能够使案件基本事实清楚，即对定罪量刑有重要影响的事实都有相应质量与数量的证据证明。根据现有的证据，有定罪的较大可能性。
（2）从主观上讲，要求根据现有证据，能够使办理案件的检察官形成相应的内心确信，有合理的理由应提起公诉。证据作为证明案件事实的材料，是判断案件的证据，需要有判断者的主观感受。检察人员通过调查证据与审查证据，依据自己的良心、社会经验与职业道德，能够建立对犯罪嫌疑人有罪的内心确信。“如果办案人员自己都无把握，似是而非，对犯罪嫌疑人是否有罪还拿不准，存在疑虑，这样的案件就不应起诉，因为自己都未真诚确信，又怎能说服法庭确认指控事实呢？”[7]当然，这种内心的确信，只是检察官单方的，是“盖然的确实心证”，与有罪判决时法官经双方辩论后形成的“内心确信”或“排除合理怀疑”是有区别的。
2、应当针对具体案件，实行有区别的、多层次的证据标准。正如毛泽东同志所讲，没有区别就没有政策，在提起公诉的问题，也应当体现区分对待的政策。主要表现在：
（1）对于性质不同的罪行区分对待。根据国外的做法，对性质越严重的案件，在起诉时越适用较低的证据标准。我们也可以学习这一经验，对于那样严重危害社会、影响十分重大的案件，比如当前十分猖獗的毒品犯罪、黑社会性质犯罪、杀人抢劫犯罪等，应采取更为积极的起诉态度，在尽量收集证据的基础上，只要求检察机关建立了有根据的内心确证，并有定罪可能，就应疑无迟疑地提起公诉。对于仍没有收集到的证据与尚没查清的事实，可以在提起公诉后继续侦查收集、查明。这尽管会有很大的风险，但对于震慑犯罪分子，平息民愤，维护社会的公共利益有积极的意义；而对于较轻微的、社会危害性小的犯罪，如果证据不是十分充分，则可以转为其他方式处理而不提起公诉，有利节约司法资源和保障人权。
（2）对于实体法事实和程序法事实行有差别的证据标准。在审查起诉时，对与犯罪构成相关的事实要求达到较高的证据标准，而对于那些与定罪量刑关系不大的事实，则可以采用“优势证据”标准；而对于程序法上的事实，如当事人申请回避、申请变更强制措施、诉讼期限等，可以适用较低的证据标准，有利于刑事诉讼顺利有效地进行。[8]
3、建立审前预审法官审查制度。1996年修改刑事诉讼法以后，将庭前审查由实体审查为主改为程序审查为主，这虽然有利于克服原来法院审理中“先判后审”，使庭审成为走过场的现象，增强了对抗性，体现了程序公正，但也意味着公诉权失去了应有的制约，往往导致检察机滥用起诉权，往往将应当提起公诉的案件不起诉，放纵了犯罪分子，或者将那些根本就不应该起诉的案件又诉诸法庭，浪费了司法资源，增加了被告人的讼累。因此，建议在法院内部设立一个预审机构，由独立的预审法官行使对提起公诉案件的审查工作，判断其是否达到了法定的证据标准，当然这一标准是低于庭审法官做出有罪判决的证据标准，仅是审查是否有“足够的证据”，能证明“案件基本事实”，有定罪的可能性。在这里，预审法官不得参加正式的庭审，以免将其形成的预断带入法庭审理中。对于预审法官认为达到法定起诉标准，不能提起公诉的案件，检察院和被害人有异议时或有新的证据时，有权申请要求复审。同时，在预审阶段，还可以由预审法官主持，进行双方的证据展示，并解决一些程序性问题，为庭审作好准备。
4、要不断地完善相关的配套措施。改革是一种系统工程，需要从各个方面加以保障，要完善我国的公诉证据标准，起码要完善下列相关制度：
（1）改变检察机关和检察官的工作评价标准，不能单纯以有罪判决作为工作质量的指标，检察机关作为公诉机关，应当承担起追诉犯罪的职责，应树立起慎重而积极的起诉方针，只要其尽心尽力了，即使对一些应当指控的犯罪没有成功地支持公诉，也是无可指责的，以保护检察人员的积极性；
（2）不断提高检察人员的素质，完善检察官任用制度。徒法不足以自行，在庭审方式改革的新形势下，对检察官提出了更高的素质要求。没有高尚的道德修为，没有较高的法律素养，就不能适应新形势下庭审的要求，就不能正确地把握起诉证据标准，更不能有力地支持公诉，提高公诉的质量。
（3）废除检察机关承担赔偿责任的规定。根据原有规定，对于法院宣告无罪的案件，检察机关应当进行赔偿，这使检察机关在审查起诉时顾虑重重，不能更好地履行职责。建议将逮捕与羁押的批准权由检察机关转移给法院，设立专门的国家赔偿基金。


参考资料：
[1] 孙长永：《提起公诉证据标准及其司法审查的比较研究》，载《中国法学》2001年第4期。
[2] 黄达亮：《我国刑事证据标准之不足》，载《人民检察》2001年第3期。
[3] 张穹主编：《公诉问题研究》，中国人民公安大学出版社2000年版第332页。
[4] 参见宋世杰：《证据学新论》，中国检察出版社2002年版第256-257页。
[5] 参见徐静村主编：《刑事诉讼法学》，法律出版社1997年版第69页。
[6] 陈卫东、刘计划：《关于完善我国刑事证明标准体系的若干思考》，载《法律科学》2001年第3期。
[7] 龙宗智：《相对合理主义》，中国政法大学出版社1999年版第305页。
[8] 参见汪海燕、范培根：《论刑事证明标准层次性：从证明责任角度的思考》，载《政法论坛》，2001年第5期。