娄底市法治政府建设若干规定
湖南省娄底市人民政府
市政府令第 34 号
《娄底市法治政府建设若干规定》已经2011年9月8日市人民政府第8次常务会议通过,现予公布,自2011年10月1日起实施。
代 市 长 易鹏飞
二○一一年九月二十八日
娄底市法治政府建设若干规定
第一章 总 则
第一条 为了规范行政行为,推进依法行政,建设法治政府,根据有关法律法规、《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)和《法治湖南建设纲要》,结合本市实际,制定本规定。
第二条 行政机关和其他具有行政管理职能的组织(以下简称行政机关)应按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的基本要求依法行政。
第三条 行政机关应以行政程序法治化、政府服务法治化为重点,转变政府职能、强化法治意识、规范权力运行、提升服务水平、创新社会管理。
第二章 提高依法行政意识
第四条 建立行政机关集体学法制度。
市、县(市、区)人民政府要通过政府常务会议、全体会议的形式,每年举办2期以上领导干部法治政府建设专题讲座;行政执法机关每年举办2期以上依法行政法律知识讲座。
第五条 政府法制部门定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训,全面提高执法人员整体素质。
第三章 坚持依法科学民主决策
第六条 行政机关应建立健全公众参与、专家论证和集体决定相结合的行政决策机制,实行依法决策、科学决策和民主决策。
第七条 执行重大行政决策听证制度。与群众利益密切相关的决策事项,应在政府网站等媒体公示决策内容、理由、依据和背景资料,通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。
第八条 健全重大行政决策专家咨询论证制度、风险评估制度和合法性审查制度。重大行政决策出台前应当经专家或者研究咨询机构进行必要性、可行性、科学性论证及可控性评估,经政府法制部门合法性审查。未经论证评估、合法性审查或经审查不合法的,不得提请政府常务会议审议,不得作出决策。
第四章 严格规范性文件管理
第九条 建立规范性文件管理人制度。行政机关应明确规范性文件管理人,统一管理规范性文件。未经规范性文件管理人审核的文件,政府法制部门不予审查。
第十条 建立规范性文件听证主持人制度。行政机关应明确规范性文件听证主持人。出台规范性文件涉及公众重大利益、公众意见有重大分歧、可能影响社会稳定,或者法律、法规、规章规定应当听证的,应当举行听证会。未举行听证会的,政府法制部门不予审查。
第十一条 建立规范性文件“四统一”制度。规范性文件应当由本级政府法制部门统一审查、统一登记、统一编号、统一公布。未经“四统一”的规范性文件一律无效,不得作为行政管理的依据。
第十二条 建立规范性文件前期调研制度、跟踪评估制度。政府规范性文件起草调研阶段,起草部门应当邀请政府法制部门和相关部门参加。规范性文件发布实施后,有关执行机关应当对文件的执行情况、效果等进行跟踪,适时作出评估报告,并报政府法制部门备案。
第五章 推行政府服务法治化
第十三条 行政机关应当加强和改进公共服务,保障民生,着力推进就业促进、社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、教育、医疗卫生等公共服务法治化,逐步建立符合实情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,创新社会管理体制,推进基本公共服务均等化。
第十四条 建立健全统一的政务服务平台。行政机关应当把行政审批、行政确认、年检年审、行政事业性收费等管理事项,全部纳入政务服务平台集中办理,特殊情况不能纳入的,必须经同级人民政府批准。
市县两级人民政府按照一城一平台的原则,建立“12345”社会求助服务平台。
第十五条 建立健全电子政务和电子监察体系。电子政务主管部门应积极推进电子政务网络建设和电子政务应用系统建设,逐步实现行政审批和公共服务事项网上办理。
第十六条 所有面向社会服务的政府工作部门,都要依法公开办事依据、条件、要求、流程、期限和结果,通过政府网站、政府公报、报刊、电视向社会公布,充分告知办事项目有关信息。
完善政府服务财政保障体制。认真贯彻实施预算法,实行“刚性预算、刚性收费”,强化预算约束,优化财政支出结构,统筹安排和规范使用财政资金,提高使用效益。
第十七条 县级以上人民政府应当建立健全岗位责任制、服务承诺制、一次告知制、首问负责制、限时办结制、代理制等制度,落实行政许可法关于统一、联合或集中办理行政许可事项的规定,切实提高行政效能。
第六章 规范行政执法行为
第十八条 坚持行政执法主体确认和公布制度,严格行政执法人员持证上岗和资格管理制度,自觉接受社会对行政执法活动的监督。
行政机关应加强行政执法依据的动态管理,及时向社会公布。加强行政执法权力运行制度建设,分解行政执法职权,确定行政执法责任,编制行政执法流程图。
第十九条 行政机关应严格规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等具体行政行为。
第二十条 行政机关应认真履行法定职责,加大重点领域的行政执法力度,严厉查处危害生产安全、食品药品安全、农产品质量安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件,维护公共利益和经济社会秩序。
第二十一条 行政机关应改进和创新执法方式,继续推进行政执法体制改革,推进综合执法和相对集中行政处罚权工作,切实解决多头执法、乱执法问题。
第二十二条 行政机关应当规范行政裁量权,严格执行行政裁量权基准,确保合理行政。
建立行政执法案例指导制度。县级以上人民政府每年发布一批行政执法指导案例。
第二十三条 深化人事制度改革,严格事业单位岗位设置与管理,严格执行事业单位公开招聘制度,严格机构编制管理,禁止超编进人。认真执行公务员法,建立健全相关配套制度,市直单位实行考试考核安置营职及以下军转干部。
第七章 化解社会矛盾纠纷
第二十四条 建立行政复议、行政诉讼与信访工作联席会议制度,定期协调解决行政执法中的矛盾和问题,规范行政执法行为,促进依法行政。
第二十五条 建立行政调解与人民调解、仲裁调解、司法调解相衔接的大调解联动机制,实现各类调解主体的有效互动,形成调解工作合力,化解社会矛盾。
第二十六条 健全行政复议机构,确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。重大、疑难、复杂或社会影响较大的行政复议案件,复议机关应当采取听证方式审理。
行政机关要严格履行行政复议决定,对拒不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定的,要依法严肃追究有关人员责任。
第二十七条 建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度。重大行政诉讼案件,行政机关负责人应当出庭应诉。
第二十八条 行政机关应当大力推行仲裁法律制度,支持和保障仲裁机构依法开展仲裁工作,充分发挥仲裁法律制度在解决民商事、劳动人事、农村土地承包经营等纠纷中的优势和作用。
第八章 加强组织保障
第二十九条 各级人民政府应加强对法治政府建设工作的领导。
政府法制、监察和其他有关部门依据各自职责,负责本规定实施的具体工作。
第三十条 市、县(市、区)人民政府常务会议每年至少听取2次以上依法行政工作汇报,及时研究解决本地区依法行政中存在的突出问题;每年召开1次依法行政工作大会,安排部署法治政府建设的具体任务和措施,表彰奖励成绩显著的集体和个人。
第三十一条 实行依法行政报告制度。每年底,下级人民政府应当向上级人民政府,政府所属部门应当向本级政府及上级业务主管部门报告依法行政工作情况。
第三十二条 加强政府法制机构和队伍建设。市、县(市、区)人民政府及其部门要进一步加强法制机构建设,使法制机构的规格、编制、人员、经费、办公条件等与其承担的职责和任务相适应。政府法制机构新进工作人员必须具有法律本科以上学历,行政执法机关应设立法制机构,乡(镇)人民政府(街道办事处)应明确法制工作人员。
第三十三条 行政机关应重视提拔使用依法行政意识强、善于运用法律手段解决问题和推动发展的优秀干部,要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度。
第九章 强化行政监督问责
第三十四条 建立健全依法行政考核制度,创新考核方式,加大依法行政考核在政府绩效评估中的分值比重。
第三十五条 行政机关应当自觉接受人大、政协、人民群众和社会舆论监督,对监督中发现的问题,应当及时依法处理。
第三十六条 政府法制部门应当建立行政机关依法行政档案。在行政执法检查、办理行政复议案件、受理群众举报中发现的行政机关或工作人员违纪、违法行为,应当责令改正,并予以登记,以适当方式向社会公布。对应由监察机关或有关部门处理的,应及时提出处理建议,有关部门应当将处理结果通报政府法制部门。
第三十七条 行政机关应完善专门监督,认真贯彻实施审计法、行政监察法,保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。
第三十八条 行政机关工作人员违反本规定,由有关机关予以通报批评,依法吊销执法证件、调离执法岗位,或给予行政纪律处分;构成犯罪的依法移送司法机关追究刑事责任。
第十章 附 则
第三十九条 本规定自2011年10月1日起施行。
公司重组并购的问题与对策
张华
前言
进入二十一世纪以来,随着经济全球一体化趋势的发展,公司重组并购日益受到许多公司乃至各国政府的极大重视。在我国,公司重组并购也已经发展成为各公司整合优势资源的必要手段,更为公司优化结构和加快发展的重要形式。目前我国正处于全球经济一体化下的新兴市场经济,正因为如此,重组并购在这一历史阶段具有非凡的意义和价值。
一、公司重组并购的意义
1、 优化资源配置,带来规模经济效应
我国经济发展中存在一个主要问题就是产业结构过度分散,公司通过重组并购后,促使产业结构集中,消除公司之间的不合理竞争,取得规模经济效应,这主要体现在两个方面:1、公司生产阶段的规模经济效应。其主要表现为:①公司通过重组并购对公司的资产进行优化配置,达到最好的经济效益,降低公司的生产成本;②重组并购也可以使公司走专业化道路,达到精益求精的效果;③重组与并购还能促使各生产过程有机的配合起来,有效的利用现有资源以产生规模经济效益。2、公司经营阶段的规模效应。公司通过重组并购可以针对不同的顾客或市场需求有针对性的生产和服务,满足所有消费者的需求;重组并购还可以集中足够的资源用于产品的研究、设计、开发等方面,迅速推出新产品,采用新技术;加强市场占有率,扩大公司规模,减少公司融资或上市的难度等。
2、 降低经营风险
公司通过重组购并,能增加公司生产的产品种类,实行公司经营的多样化即所谓的多条腿走路,从而大大的降低了公司的风险。此外,如果公司单独开发一个新领域,从投资新建到生产销售,不仅要开发新的生产能力,还要花费大量的时间、财力和精力以获取稳定的原料供应,寻找合适的销售渠道,开拓和争夺市场份额,导致公司生产经营的不确定性因素较多,风险成本较高。公司通过重组购并则可以避免这些风险。对于小公司来说,通过重组购并可以解决资金短缺问题,避免发生财务困难的风险。
3、加强公司内部管理
良好的公司法人治理结构是公司持续健康发展的保证。通过公司的重组并购,管理完善的公司可以改善被重组或并购的公司的内部管理问题,使公司资源得到充分利用,转亏为盈,从而提高经济效益。同时,公司治理结构的完善也对重组并购的顺利进行有重要作用。上市公司并购重组可以形成控制权市场,一定程度上可以分散上市公司的股权集中度,从而弥补上市公司的股权结构性缺陷,同时形成市场约束和激励机制,促使上市公司治理结构的改善。
二、公司重组并购过程中存在的主要问题
1、政府干预公司过多
西方发达国家,公司之间的重组并购是一种纯粹的市场行为,完全按照市场化进行程序运作。政府只是对法律及宏观调控政策进行干预。而在我国的公司并购中,地方政府变成了主角。大部分国有公司的重组并购都带有较强的政府意志,地方政府为了消灭亏损公司而进行并购,不是从公司自身发展的需要出发进行并购。如攀枝花钢铁公司在上级压力下于1990 年6 月兼并了累计亏损达2000 多万元渡口钢铁厂,为救活后者,攀钢不惜以低于市场的价格向渡钢提供原料,但仍无济于事,截至1992 年8 月,渡口钢铁厂累计亏损达4200 多万元,负债达9000 多万元,只好全面停产,使攀枝花钢铁公司背上了沉重的负担。1994 年6 月,浙江康恩贝集团股份有限公司兼并了浙江凤凰化工股份有限公司,几年之中,康恩贝对凤凰化工注入了许多优质资产,进行了多方面的改革与调整,先后实施了三次资产重组,但仍未能阻止凤凰化工亏损的颓势,损失极为惨重。这些涉及到上市公司的国有股并购,必须经过主管部门审批后才能称为是实质性的重组,其收购的程序极具政府化。这样既不利于市场主体的培育,同时也违背了市场竞争的公平、公正原则。
2、信息来源不充分
我国目前没有形成有效的中介机构市场,能提供高质量的中介服务机构很少,投资者信息来源不充分,从而在客观上加大了重组并购的风险与成本。在传统的转轨经济条件下,投资者往往对商业机构的权威性与诚信度表示怀疑。与国外接受了市场严峻考验的中介机构不同的是,为避免业内恶性竞争,我国中介机构在行业准入、特许权发放上均由行政手段层层把关。中介机构种类单一,服务内容少。由于竞争不充分,致使该行业没有受到市场反复的考验与淘汰,行业竞争意识、风险意识淡薄,加之政策的不稳定性。因此,它们往往看重的是短期利益而忽略长期发展,同行间恶性竞争现象明显,由此而衍生出与委托人共同造假的现象屡见不鲜。
3、监管重组并购的法律制度不完善
市场经济的一切行为都应该接受法律、法规、制度的约束。公司间的重组并购就是一种市场经济行为,必然要依法办事。目前我国虽有一些与并购相关的法规制度,如《公司法》、《证券法》等,但各项法规之间存在不协调的因素,并且体系不够完善,对并购双方的利益规定不够明确,从而使重组并购不具有权威性的法律法规的监管,出现了各种违法现象,如转移利润、操纵利润、国有资产转移、收取个人好处费及偷税漏税等等,严重的阻碍了我国市场经济稳定健康的发展。
4、重组并购后公司之间的文化冲突
公司文化冲突主要包括公司家领导艺术及工作作风的差别、公司员工精神风貌以及士气上的差异、公司文化氛围的不同等等,实质上是一个组织的价值观、信仰及处理问题的准则。这些在文化上表现出来的差异性是在长期的发展中形成的,是内化于公司的带有根本性的冲突,是公司制度、机制、组织和心理冲突的集中表现。
三、公司重组并购的对策
1、尽可能的减少及改善政府对公司重组并购的行政干预,由政府对公司产权交易实行宏观监控。单纯的依靠政府行政手段并不能从根本上解决公司重组并购中产生的问题,反而可能产生一些负面效应。只有完善产权交易机制、完善公司的内部约束机制和利益激励机制,才能从根本上杜绝问题的产生。作为一种市场行为,应尽量避免使用行政手段管理和控制。不管交易在场内还是场外进行,必须由取得专业资格的资产评估机构对出让产权的公司进行资产评估。公司重组并购是一种公司行为、市场行为,公司根据自身发展、扩大规模和转换公司经营机制需要进行改组、重组、并购。政府可以指导或引导公司开展重组并购,但必须尊重市场经济规律、尊重公司、尊重市场,减少行政干预,让公司能够自行其事。
2、增强投资者意识,共享有效信息
公司的财务会计信息是并购价格确定的重要依据。由于证券市场的有效性问题,导致公司财务报表和股价等信息有着明显的局限性。公司财务报表和股价不可能与公司基本情况及变化完全一致,在我国财务报表的水分较多,利润操纵行为客观存在。正是由于这些情况很容易导致交易价格过高,价值低估,使投资者判断失误。另外对公司未来现金流量的预测也存在很大的不确定性。在这种市场环境中,加强投资者意识,寻找可信中介机构实际上成了防范财务陷阱的重要的一步。在公司实际操作稳健审慎与中介机构服务完善到位的情况下,许多风险是完全可以避免的。若能共享有效信息,成功避开财务陷阱,必将大大提高公司的重组并购效率与成功率。
3、加强法制建设
建立完善的法律体系,是公司重组并购成功的重要保障,为公司资产重组并购提供良好的法律环境和法制保障问题,不单是颁布几部法律法规的问题,应是建立健全一整套的法律保障体系。这种法律保障体系的内容包括:产权交易市场秩序化、政策法规明确化、政府行为规范化、国有资产管理法律化、金融体制完善化和收购程序合理化等等。只有让重组并购处于一整套完整体系的法律保障中,才能使资产重组并购行为真正的健康发展。
4、促进公司文化的有机整合
公司并购的文化整合作为长时间以来被众多并购公司所忽略的问题,往往却是决定并购是否成功的标志。公司并购的过程既是原有公司文化模式被打破的过程,又是新公司的公司文化模式形成和发展的过程,同时也是两种公司文化相互交融、整合的过程。其最终目的就是建立公司共同的价值观,逐渐造就一个拥有共同价值观为核心的公司文化。如海尔集团在1995 年兼并原青岛红星电器厂时,对于这家曾是全国三大洗衣机厂之一、但在兼并前负债率高达144 %、资不抵债1133 亿元、拥有3500 名职工的大型公司,海尔只是派去了3 名公司文化中心管理人员,通过输入海尔文化及管理模式,仅3 个月就使红星电器厂扭亏为盈,半年盈利50 多万元,显示出文化融合和“无形资产盘活有形资产”的巨大潜力。实践证明,高度重视在被兼并公司中融入兼并公司的先进文化和管理模式,才能振奋精神,激励士气,转变机制,使被兼并公司重新焕发出活力,才可能在不增加或少增加物质投入的情况下,改变落后公司的面貌。
总之,公司重组并购是当今世界经济发展的一个重要趋势。随着我国市场经济的发展,法律制度的不断完善,重组并购将是大多数公司做大做强必不可少的战略选择。通过重组并购后发展新的利益增长点、加强产品的市场占有率,为公司赢得市场“话语权”,打造出一个个新的世界500强。
作者单位:北京市君泽君律师事务所 电话:13911001960
参考文献:
[ 1 ] 郑海航,《中国企业兼并研究》,北京:经济管理出版社,1999年;
[2] 王学林,张昌科,《企业并购重组与国有资产结构优化》经济科学出版社, 2000年;
[3] 李荣融,《并购重组——企业发展的必由之路》中国财政经济出版社, 2004年;
[4]姚延瑞,《企业并购的动因分析》,河南建筑科技学院学报,2004年;.
[5] 汤吉军,《推进国有企业并购重组的对策》,经济研究参考,2005年;
[6] 李恩友,《并购重组- 企业壮大之路》,商业现代化,2006年;
[7] 于善波,《现阶段我国企业并购重组存在的问题与对策研究》,佳木斯大学社会科学学报,2007年。